“제도는 기본적으로 만들어져 있는데 누가 보호받아야 하는지 선별하는 것이 까다로운 만큼 (복지)전달체계도 다시 만들 것입니다”(2004년 12월 노무현 대통령 사랑의 리퀘스트 방송). “각 부처에 흩어진 복지사업 정보의 통합 관리를 서둘러 복지전달체계를 더욱 효율화해 나갈 것입니다”(2012년 10월 이명박 대통령 국회 국정연설). “복지예산 누수를 근절하기 위한 (복지)시스템 보완 및 제도 개선을 보다 속도감 있게 추진해 주길 바란다”(2014년 2월 박근혜 대통령 보건복지부 업무보고).
역대 어느 대통령 치고 복지전달체계에 대해 지대한 관심을 가지지 않은 적이 없다. 복지예산이 한 푼이라도 새지 않도록 엄정한 관리감독 기능을 강화하기 위해서라거나, 대상과 급여의 중복을 줄이고 사각지대를 발굴하여 예산의 효율성을 높이기 위해서, 아니면 민간의 자원을 결합하여 부족한 공공복지재원을 보충하기 위해서, 나아가 복지제도의 확대를 예비하여 그에 걸맞는 전달구조를 미리 구축하기 위해서 등이 그 배경이다.
그러나 다른 한편으로 보자면, 복지예산의 투여 정도에 비해 시민들의 체감과 반응은 영 시원치 않은 데에 대한 답답함의 발로이기도 하다. 복지예산의 확대가 가히 얼마나 빠르게 진행되었는지는 주무 부처인 보건복지부 예산 추이를 보면 알 수 있다. 김대중정부가 시작된 1998년 3조 1,000억원이던 것이, 노무현정부 출범 시점엔 8조 5,000억원이었다. 노무현정부가 이명박정부에게 물려 준 이 부처의 예산은 물경 24조 8,000억원이었고, 박근혜정부가 시작된 2013년엔 41조 4,000억원으로 늘어났다. 정권이 네 번 바뀌는 15년 사이 13배 가까이 증폭된 것이다.
그렇지만 국민들의 복지체감도는 여전히 낮다. 당장 복지급여가 절실한 빈곤층 중엔 부양의무자나 재산 기준이 맞지 않아 배제된, 전형적인 사각지대가 400만명으로 추정된다. 아동은 여전히 부모의 책임이라는 미명 하에 영유아 보육을 제외하곤 체감할 만한 제도가 없다. 연금을 받는 노인들은 전체의 30%에 불과하고 2019년에 가서야 연금수급자 비중이 의미있게 늘어난다. 실직자나 자영업자, 비정규직에게 발효되는 제도는 찾아보기 어렵다.
기실 복지체감도가 낮은 것은 전달체계 탓이 아니다. 부실한 제도 때문이다. 제도 확충에 대한 의지 없이 전달체계로 체감도를 높이려는 시도는 분명 꼼수이고 꼬리로 몸통을 움직여 보려는 부질없는 소치이다.
지금까지 제도의 확충과 더불어 획기적인 전달체계의 개편을 시도한 중앙정부는 노무현정부 때가 유일하다. 동사무소의 명칭을 주민센터로 바꾼 것도 이 때다. 복지, 보건, 고용, 주거 등 주민생활과 관련된 8대 서비스를 통합적으로 취급하기 위해 지방정부의 조직을 전면적으로 개편했다. 그러나 임기를 반년 남겨두고 개편을 한 것도 문제지만, 성과를 가늠하기도 전에‘노무현 지우기’의 일환으로 지속적인 추진이 거부당했다. 이후 현재까지 인력 증원이나 전산망 확충, 기능의 부분 통합이라는 엉거주춤한 시도는 있어왔으나 제도와 전달체계 어느 쪽도 획기적 확충은 없었다.
이런 가운데 최근 서울시의 행보는 주목할 만하다. 4년 전 서울시 복지예산의 비중은 26%, 현재는 34%. 서울형 기초생활보장제도부터 0세와 65세 가정 모두를 찾아가는 보편적 서비스까지 다양한 제도의 확충이 시도된다. 복지담당인력 두 배 확충, 주민센터의 조직과 기능 전면 개편이 뒤따른다. 여기에 주민들의 자치, 민주, 연대라는 ‘깨어있는’ 시민의식을 결합시키는 시도까지 얹었다.
어떤 정권도 성공하지 못했던 복지전달체계의 개편이 서울에선 성공할까? 과연 서울 시민들은 복지의 증진을 체감하게 될까? 복지를 주민에게 통(通)하게 하자는 이 엄청난 시도는 박원순 서울시장의 능력과 정치적 명운이 판가름 나는 시험대가 되기에 충분하다.
이태수 꽃동네대 사회복지학과 교수
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