<대한민국 지속가능 솔루션: 기후위기 분과>
②전력 유통시장 개혁 방향
편집자주
'대한민국 지속 가능 솔루션'은 내년 대선을 맞아 한국일보가 전문가들과 함께 우리나라 당면 현안에 대한 미래 지향적 정책 대안을 모색하는 프로젝트입니다. 정치 외교 경제 노동 기후위기 5개 분과별로 토론이 진행되며, 회의 결과는 매주 목요일 연재됩니다.
<전력시장 개혁 주요 제안>
1. 전력 유통시장 개방
-한전 독점 시장에 경쟁체제 도입(선진국 중 전력시장 독점국가는 한국이 거의 유일)
-대규모 소비자와 발전사업자간 전력 직접구매계약(PPA) 제도 활성화
-화석연료 중심 현 전력시장에서 재생에너지 비중 확대
2. 전기에 대한 인식변화
-전기는 산업의 보조기능, 전기요금은 무조건 저렴해야 한다는 인식 탈피
-전기요금 결정에 정치논리 배제
정부는 야심 찬 '2050 탄소중립' 계획을 국제사회에 약속했지만, 사실 온실가스 순배출량이 제로(0)가 되는 이른바 '넷제로' 실현은 쉽지 않다. 그저 석탄발전소를 없애고 전기차를 도입한다고 해서 될 문제는 아니고, 무엇보다 탄소배출량의 40%를 차지하는 전력부문개혁이 가장 시급한 과제라는 게 전문가들의 지적이다.
한국일보가 내년 대선을 앞두고 한국사회의 핵심과제들에 대한 해법을 모색하는 '대한민국 지속 가능 솔루션' 프로젝트 기후위기 분과 2차 회의에서 전문가들은 한국전력이 독점하고 있는 전력유통시장을 과감히 개방해, 전력생산자와 소비자가 다양한 방식으로 전기를 거래할 수 있도록 해야 한다고 주장했다. 홍종호 서울대 환경대학원 교수(기후위기분과 위원장)는 "한국이 유독 선진국에 비해 전력유통시장 개방에 더딘 것은 자칫 전기요금 인상을 부추겨 물가에 악영향을 미칠 것이라는 우려 때문"이라며 "정치권과 관료들이 위기의식을 갖고 에너지 대전환과 전력시장 변화를 이끌어야 한다"고 강조했다.
지난달 17일 서울 중구 한국일보 본사 대회의실에서 열린 대한민국 지속가능 솔루션 기후위기분과 제2차 회의에서 위원들이 대담하고 있다. 한지은 인턴기자
지난달 17일 한국일보 본사 대회의실에서 열린 회의에는 홍종호 교수 외에 김영산 한양대 경제금융학부 교수, 권필석 녹색에너지전략연구소장, 박지혜 변호사 겸 기후솔루션 이사, 한창만 한국일보 지식콘텐츠부 부국장이 참석했다.
홍종호 교수=기후위기 대응 논의에서 전력시장과 전기요금은 피할 수 없는 핵심과제다. 우리나라 탄소배출량을 부문별로 보면 전환(전력) 부문 비중이 40%에 달하는데, 전력 부문의 본질적 문제는 전기요금과 전력시장이다. 한국은 석탄비중이 압도적인 한국전력이 전기요금과 전력시장을 독점하고 있는 형태이다 보니, 탈탄소 시대로 진행하기 어려운 구조인 것이다. 또 정부는 한전을 통해 전기요금을 통제하고 있어, 신재생에너지를 비롯한 클린에너지의 시장진입을 어렵게 만들고 있다. 결국 넷제로를 위해서는 전력시장 유통 체제 개편이 무엇보다 시급하다는 이야기다. 김영산 교수가 전력시장의 세계 동향을 설명해달라.
홍종호(58) 서울대 환경대학원 교수, 서울대 경제학과·미국 코넬대 경제학 박사, 에너지전환포럼 상임공동대표
전력유통시장, 푸드코트 식당처럼
김영산 교수=탄소중립과 에너지 전환을 달성하려면 에너지, 특히 전력부문에서 혁명적 변화가 일어나야 한다. 그러려면 전력 유통개혁이 매우 중요하다. 예를 들어보자. 아마존, 에어비앤비, 배달의 민족 같은 기업은 유통 플랫폼이다. 이젠 페이스북, 애플, 네이버, 카카오도 유통에 진출하려 한다. 유통혁명이야말로 관련 산업의 발전과 성장을 견인하는 혁신의 역할을 한다. 전력 부문도 마찬가지다. 혁명적 변화가 일어나려면 개방적 유통 플랫폼이 필요하다. 생산 유통 소비 과정에서 누구에게나 전력 플랫폼을 쓸 수 있는 기회를 제공해야 한다.
전력시장 개방효과를 아웃렛의 푸드코트 운영에 비유해 보자. 직영(구내식당) 방식과 독립적 입점 방식이 있을 수 있는데, 전자는 메뉴와 가격이 제한적인 반면 후자는 유명 맛집들을 들여와 경쟁을 유도함으로써 다양한 가격대의 메뉴를 만날 수 있다. 후자가 푸드코트 활성화와 아웃렛 고객 증가에 도움이 된다. 전력시장도 그렇게 봐야 한다.
(현재 우리나라는 한국전력의 자회사인 남동발전, 동서발전 등 6개의 발전회사와 다수의 민간 발전회사가 생산한 전력을 모두 한전이 매입한 뒤 소비자에게 판매하는 독점 구조다. 하지만 전력유통 시장을 개방하게 되면 제2, 제3의 한전이 나올 수 있다. 또 전력 스타트업이 재생에너지를 활용해 직접 전력을 생산한 뒤 특정지역 주민들과 전력 직거래를 하는 형태도 가능하다. 지금도 법적으론 길이 열려있지만 여러가지 제약으로 인해 한전 독점이 깨지지 않고 있다.)
유통시장이 이렇게 활성화되면 결국은 가격기능이 작동함으로써 전력계통 안정성에도 도움이 될 것이다.
홍종호 교수=푸드코트에 비유해 쉽게 설명해주셨다. 그럼에도 한국에서는 ‘전력은 음식처럼 다양화하기 어렵다’는 인식이 있어 유연한 사고를 하기 어려운 상황이다.
김영산 교수=유럽, 일본은 전기요금이 우리보다 굉장히 비싼 반면 미국은 상대적으로 저렴하다. 미국 50개 주 가운데 전력소매시장에 경쟁이 도입된 곳이 15곳 안팎이지만 인구밀집지역은 거의 다 개방되어 있다. 그래서 저렴한 거다. 유럽은 집행위(EC)가 2007년까지 모든 시장을 개방하라고 명령하면서 경쟁이 도입됐다. 일본은 단계적으로 전력시장을 개방하다가 2016년 4월 소매시장을 완전개방했다. 대체적으로 시장 개방 기간이 오래된 국가일수록 다양한 요금제가 실시되고 있다.
김영산(59) 한양대 경제금융학부 교수, 서울대 경제학과·미국 UCLA 경제학 박사, 전력거래소 비용평가위원회 위원
개방과 경쟁은 탄소중립 시대의 필수
홍종호 교수=일본은 2차 대전 이후 70년에 걸쳐 전력시장이 꾸준히 바뀌어왔다. 일본은 전력시장을 개방하는 과정에서 어려움이 없었나.
김영산 교수=일본은 10개로 나눠진 지역에서 각 회사들이 발전부터 판매까지 독점하고 있었지만, 2011년 후쿠시마 원전 사고가 구조개편을 가속화하는 계기가 되었다. 사고 이후 원전 발전이 중단됐으니 전력시장의 위기가 왔고 천연가스를 많이 쓰면서 전기요금도 크게 올랐다. 그해 말 일본 경제산업성은 ‘전력산업개혁 기본방향’을 발표하고 구체적 실행 방안을 도출하기 위해 전문가 중심의 ‘전력시스템 개혁 전문위원회’를 가동하였다. 1년에 걸친 논의 끝에 이 위원회가 내린 결론은 시장기능을 강화하여 전력위기를 타개하자는 것이었다.
홍종호 교수=우리나라를 선진국이라고 하면서도 모든 나라가 다하고 있는 전력시장의 경쟁과 개방 도입에는 왜 이리 소극적일까.
김영산 교수=원래는 김대중 정부 때 전력시장 개방이 시작됐다. IMF를 겪으며 낙후된 제도를 개선하자는 위기의식이 강해져 통신, 전력 등 분야에서 민영화 및 시장개방을 추진했다. 2001년 한전의 발전자회사(남동발전 동서발전 등)들이 독립하면서 현재와 같은 발전도매시장이 출범했고 2009년까지 소매시장을 포함하여 모든 시장개방을 완성하기로 되어 있었다. 하지만 조금씩 위기감이 줄었고, 현재까지 아무런 진전이 없는 상태가 지속되고 있다.
홍종호 교수=2050년 탄소중립을 달성하려면 전력시장의 구조 개편, 즉 개방과 경쟁이 얼마나 중요한 요소라고 보나.
권필석 소장=절대적이라고 본다. 전력시장의 주요 문제인 경직성을 해결할 방안은 시장의 혁신 없이는 나오기 어렵다. 유럽의 경우 기후변화로 재생에너지 비중이 높아지면서 새로운 전력시장규칙이 도입됐다. 전력출력을 신속히 제어하고, 에너지를 저장하고, 탄소배출을 안 하는 기술들을 더 우대하는 룰이 도입된 것이다. 그러나 우리나라에선 에너지 전력을 산업의 하위개념으로 관리한다. 전력은 산업생산과 성장을 위해 존재한다는 인식이 워낙 강하다. 국민들도 전기는 싸야 한다고 생각하고, 전기를 통해 뭔가 생산하는 걸 더 중요하다고 여긴다. 이러한 인식의 전환이 필수적이다.
권필석(47) 녹색에너지전략연구소 소장, 한양대 전기공학과·덴마크 올보대학 energy planning 박사, 탄소중립위원회 에너지혁신분과 전문위원
홍종호 교수=어디에서 변화의 모멘텀을 찾아야 할까.
박지혜 변호사=전력시장의 '구조 개편'보다는 '시장 기능의 회복'이라는 표현을 쓰고 싶다. 현재 전력시장은 시장이라기보다는 계획경제로 돌아가고 있다. 시장 기능의 회복과 관련해 핵심적인 사항들을 국민들에게 잘 이해시키는 게 너무나 중요하다. 한국전력이나 정책 당국이 왜 변화에 저항하는지도 고민해봐야 한다. 이는 기존 이해관계에 너무 매몰돼 있기 때문이다. 한전은 화석 연료 자산에 크게 의존하고 있고 우리나라 전력산업계에는 화석 연료 기술에 투자해서 먹고사는 기업이 너무도 많다. 사실 한국은 수십 년 전부터 풍력 산업을 시작할 수 있었지만 국가적으로 화석 연료 산업에 대한 선호가 너무 뚜렷했고 당장의 저비용 전원에 대한 선호가 너무 심했던 것이 현재까지 고착화되어 발목을 잡고 있다. 미래에 대한 투자와 새로운 산업 발전을 위해서라도 전력시장의 기능을 회복시키고 사람들이 시장을 보고 새로운 서비스를 개발해 들어오는 구조를 만들어야 한다.
김영산 교수=구조적인 변화가 일어나기에 제일 좋은 때는 위기가 왔을 때다. 우리나라 전력산업에서 위기는 2011년 9월 (발전소 셧다운과 무더위로 발생한) 순환 정전사태 한 차례 있었다.
홍종호 교수=하지만 그 해결 방법을 화석연료 발전소를 짓는 데서 찾았다. 도무지 이해가 안 되는 점은 당시 녹색성장을 부르짖던 이명박 정부가 석탄발전소를 대거 허가하는 방식으로 문제를 풀었다는 점이다. 당시 재생에너지에 투자했다가 ‘이게 뭐지’하면서 포기한 대기업이 많다.
권필석 소장=당시 현대 삼성 대우 등 3개 조선회사가 풍력사업에 투자했었다. 녹색성장을 한다고 하면서 에너지 전환을 빠르게 할 수 있는 절호의 기회를 놓치지 않았나 한다. 안 그랬다면 지금쯤 풍력 수출도 하고 베스타스나 지멘스 같은 세계적 풍력 기업이 국내에서 성장했을 수도 있다.
홍종호 교수=우리나라가 기후위기를 에너지 대전환과 전력시장 변화를 추동할 힘으로 사용할 준비가 되어 있을까. 우리나라 재생에너지 발전 비중은 2020년 기준 7.2%로 OECD 38개국 가운데 최하위인데 별 위기의식이 없어 보인다.
박지혜 변호사=어쨌든 정부가 탄소중립 시나리오를 내놓은 만큼 정부 부처에서도 바뀌어야 한다는 데 공감하지 않을까 생각한다. 탄소중립 시나리오에는 민간 위원들의 부문별 권고사항이 요약돼 첨부돼 있는데 전환 부문을 보면 이런 시장 기능을 도입한다든지, 최소한의 환경비용이라도 반영시키는 형태로 도매시장 시스템을 바꿔야 한다는 내용이 들어가있다. 다음 정부에서 정말 진지하게 추진한다면 바뀔 수 있는 기반은 마련된 것 같고 그렇다면 그중에 어떤 걸 바꿔야 할지를 더 다뤄보면 좋겠다.
박지혜(43) 기후솔루션 변호사, 서울대 조선해양공학과·서울대 법학 박사, 녹색법률센터 운영위원
싸고 품질 좋은 전기는 없다
홍종호 교수=우리나라는 자본, 무역 등 모든 시장이 개방돼 있다. 그러나 전력시장에 대해서는 우리 국민이나 산업계가 전기요금은 무조건 싸야 하고 정전 같은 일은 절대 일어나서는 안 되며 최고의 품질이어야 한다는 사고가 아주 강하다. 정치인 중에는 전력시장이라는 표현 자체를 거부하는 사람도 있다. 그래서 시장이나 구조 개편이라는 말은 아예 꺼내지도 못하는 분위기 속에서 전력은 국가가 공공서비스 차원에서 제공해야 한다고 본다. 그러니 국제유가가 올라도 전기요금을 안 올리고 유가가 내리면 요금을 내린다.
김영산 교수=전기요금을 여전히 전기세로 부르는 사람이 많은 것처럼 아직 사고의 전환이 안됐다고 볼 수 있다. 과거 우리나라 휘발유 가격은 정부에서 규제했지만 1997년 석유 산업이 개방되면서 자유화됐다. 그렇다고 휘발유 가격이 폭등하지 않았고 국민들은 세계 유가에 따라 휘발유 가격이 오르내리는 것을 받아들인다. 휘발유 가격을 다시 규제해야 한다든지 휘발유 사업을 대한석유공사가 독점하자는 얘기도 없다.
홍종호 교수=이 정부가 에너지 전환하겠다, 탈석탄도 하겠다고 얘기했지만 동시에 늘 따라오는 말이 전기요금은 안 올리겠다는 것이다. 얼마 전 전기요금을 올렸다고 하지만 ㎾h당 고작 3원 올랐다. 4인 가족 평균 전력 소비량으로 월 1,050원을 더 낸다. 그런데 언론에서는 ‘물가 상승 부추겨’라는 식의 제목을 붙이니 국민들은 엄청나게 오른 줄 안다. 이 악순환의 고리를 끊는 게 차기 정부의 제일 큰 과제가 아닌가 싶다. 그런데 전기요금 정상화에 대한 정치인들의 두려움이 엄청나더라.
김영산 교수=사람들은 막연하게 산업용이 가정용보다 싸다고 하는데, 그건 오래 전 이야기다. 현재는 산업용은 원가를 회수하고 있지만 주택용은 원가 회수를 못하고 있다. 과거에 산업용은 원가보다 싸고 주택용은 원가보다 더 비싼 적이 있었는데 이미 다 바뀌었다.
홍종호 교수=OECD 국가 중에서 우리나라 산업용 전기요금은 평균에 가깝고 가정용은 최저 수준이다. 과거 경험 때문에 여전히 가정용이 산업용을 보조한다고 잘못 아는 국민이 많다. 하지만 더 이상 이렇게 가서는 에너지 부문은 말할 것도 없고 산업 전반에 엄청난 병목 현상을 가져올 것이기 때문에 차기 정부에서는 개방, 경쟁이라고 부르든 시장의 정상화라고 부르든 요금 정상화를 포함한 전력시장의 대대적인 변화가 반드시 있어야 한다.
김영산 교수=이슈 중 하나가 직접 전력구매계약(PPA·Power Purchase Agreement)이다. 대규모 소비자가 발전 사업자와 계약을 맺어 전기를 직접 구매하는 것이다. RE100 때문에 우리 기업들도 재생에너지 사업자에게 직접 전기를 구매하고 싶어하지만 한전이 전기유통을 독점하고 있어 안 되는 상황이다. 그러다 PPA에 대한 요구가 높아지니 한전이 중간에서 중개하는 간접 PPA가 대안으로 나왔고 전기사업법을 개정해 재생에너지 발전사업자가 직접 기업에 팔 수 있는 법적인 근거는 만들어놨다. 그러나 세부내용을 보면 여전히 실행거래 조건들이 매우 까다롭다. 요즘 재생에너지 장려 차원에서 관련 사업자에 조금이라도 혜택을 주는데 PPA로 구매할 때는 혜택이 하나도 없고 모든 관련 비용을 부과한다는 입장이고, 그 비용도 송배전망 이용료부터 전력이 남거나 모자랄 때 한전에 전기를 사고파는 조건까지 일일이 한전과 협의해야 하는 어려운 상황이다.
홍종호 교수=산업부 공무원 출신이 한전, 한수원 사장으로 가는데, 이는 결국 기존 공무원의 인식이 기업 경영에 그대로 반영되게 한다. 기후위기 상황에서 재생에너지 확대와 더불어 시장을 바꿔야 한다는 요구가 가속화하고 있기 때문에 이제는 더 이상 미룰 수 없는 과제임이 분명하다. 이 과제가 너무나 파급력이 크고 새로운 일자리 등 다양한 분야에서 부가가치를 창출할 기회를 제공하는 것이기 때문에 전문가뿐만 아니라 깨어 있는 관료 집단과 정치권의 노력이 필요하다. 당장은 힘들 수 있지만 미래 세대를 위한 필수적 준비라는 점을 국민에게 설득해야 한다.
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