<대한민국 지속가능 솔루션: 정치분과>
②제왕적 대통령제 어떻게 해결할까
편집자주
'대한민국 지속 가능 솔루션'은 내년 대선을 맞아 한국일보가 전문가들과 함께 우리나라 당면 현안에 대한 미래 지향적 정책 대안을 모색하는 프로젝트입니다. 정치 외교 경제 노동 기후위기 5개 분과별로 토론이 진행되며, 회의 결과는 매주 목요일 연재됩니다.'
<제왕적 대통령제 관련 주요 제안>
1. 개헌
-내각제: 국민적 대통령 직선 열망 강해 가능성 희박
-4년 중임: 임기 3년 늘어나는 정도. 제왕적 대통령 자동해법 아냐
-권력구조 개헌보단 실질적 청와대 권한축소와 견제에 초점 둬야
-대통령 견제 위해 행정부 법안 발의권 폐지하고 국회만 발의권 인정
2. 청와대 권한 축소
-정책실 폐지하고 비서실로 일원화
-과다한 수석 및 비서관 수 감축
3. 대통령 인사권 제한
-총리 감사원장 장관 등 헌법에 명시된 자리로 국한
-고위공무원, 공기업감사 등 인사는 청와대 개입 없이 각 부처로 이관
4. 책임총리제
-대통령제와 책임총리제 양립 쉽지 않아
-청와대 정책기능 국무조정실로 이관
2000년대 들어 국회의 정치개혁 논의는 '제왕적 대통령' 문제가 중심이었다. 아무리 국정운영의 중심이라 하지만 모든 정치적 자원이 대통령 주변으로 쏠리다 보니 행정ㆍ입법ㆍ사법의 3권 분립이라는 민주주의 기본 원칙이 무너졌다는 진단 때문이다. 그동안 제왕적 대통령 문제를 해소하는 방법으로 △대통령 임기 조정 △책임총리제 △정당정치 복원 등 다양한 제안이 쏟아졌지만 승자독식의 현실 정치는 개선책 도출에 번번이 실패하고 말았다.
한국일보가 내년 대선을 맞아 우리나라 핵심 정책과제와 대안을 모색하기 위해 마련한 '대한민국 지속가능 솔루션’ 프로젝트 정치분과 두 번째 회의에서 전문가들은 과도한 대통령의 권한을 분산시키기 위해 비대한 청와대부터 우선 개편해야 한다고 주문했다. 분과위원장을 맡은 조진만 덕성여대 정치외교학과 교수(한국정당학회장)는 "세계 최강국인 미국의 백악관 직원 수는 400명 정도인데 우리나라 청와대는 1,000명에 달한다"고 지적했고, 장승진 국민대 정치외교학과 교수는 “대통령을 보좌하는 비서실에서 정책 조언을 할 수 있는데 굳이 정책실이라는 별도 조직을 두는 이유를 모르겠다”면서 청와대 정책실 폐지를 강조했다.
18일 본사 회의실에서 열린 '대한민국 지속가능 솔루션' 정치분과 2차 회의에서 참석자들이 제왕적 대통령제에 대해 논의하고 있다. 박경미 전북대, 장승진 국민대, 조진만 덕성여대, 이재묵 한국외대 교수. 한지은 인턴기자
18일 한국일보 본사에서 열린 회의에는 정치분과 위원장인 조진만 교수와 장승진 교수, 박경미 전북대 교수, 이재묵 한국외대 정치외교학과 교수, 김정곤 한국일보 논설위원 등이 참석했다.
"인사청문회 패싱한 청와대 참모의 막강 권한
청와대가 장악한 정책 기능, 부처에 돌려줘야"
조진만 교수= 대통령제도를 논의하다 보면 결국 개헌하자로 이어지는데, 논란 많은 개헌보다 현행 대통령제를 유지하면서 개선할 수 있는 실질적 방안이 무엇인지 고민해봤으면 한다. 우선 청와대 조직이나 기능에 대해 얘기해 보자.
장승진 교수= ‘청와대 정부’라는 비판이 많이 나오는데 청와대도 나름 대통령 보좌기구로서 역할을 해야 한다. 문제는 청와대에 비해 행정부의 자율성이나 정책 역량이 너무 떨어지는 데 있다. 청와대가 여러 가지 역할을 하는 것 자체가 문제라기보다, 그에 상응하는 혹은 그것을 견제할 수 있는 행정부의 기능이 약하다는 것이다. 장관들이 국무회의에서 메모만 하고 있고, 청와대 주도로 대부분 정책 결정을 하는 장면을 개선하는 게 가장 필요하다.
이재묵 교수= 선거 이후 논공행상처럼 자리를 만들어주기 위해 불필요한 자리를 중복해 만들어 낸다든지, 기존 조직이 충분한데도 중복된 기능의 위원회를 일부러 만드는 것은 문제가 된다. 미국 대통령제 경우에도 20세기 들어 루스벨트 대통령 이래 백악관 조직이 비대해진 면이 있다. 그러나 중첩된 조직을 만들거나 행정부에서 충분히 할 수 있는 일까지 가져오는 것은 문제가 있다.
박경미 교수= 외국의 경우 각 부처에 청와대와 협력을 도모할 수 있는 정무차관을 두기도 한다. 대통령도 직접 행정부나 입법부와 상시적으로 의견을 조율할 수 있는 공식ㆍ비공식 조직을 갖고 있다. 반면 우리는 형식화되어 버린 당정청 협의회 외에는 그런 기능과 조직을 찾기 어렵다. 정책 집행이 원활하게 이뤄지고 갈등을 효과적으로 조정할 수 있게 청와대나 행정부를 디자인해야 한다.
조진만 덕성여대 사회과학부 교수. 인하대 정외과·연세대 정치학 박사. 현 한국정당학회 회장.
조진만= 청와대 수석들이 그렇게 많이 필요한지가 의문이다. 경제수석의 경우, 경제부총리도 있는데 수석이 있으니 옥상옥 같고, 대통령을 지근거리에서 보좌한다는 이유로 경제수석의 영향력이 더 큰 느낌이다. 또 대통령 측근이 청와대에 들어가는데, 장관은 인사청문회라도 거쳐 자질 능력, 도덕성을 검증받지만 청와대 수석이나 보좌진은 인사청문회도 거치지 않고 더 센 권한을 행사한다. 대통령이 원하는 사람을 장관으로 앉히고 국무회의를 국정운영의 중심으로 활용하면 어떨까 싶다.
박경미=프랑스나 미국의 경우, 대통령이 직접 언론 브리핑을 한다. 그런데 우리는 대통령이 직접 얘기하는 정례화된 자리가 없다. 대통령이 접촉면을 늘리고 장관들이 정례적으로 나가서 브리핑을 한다면 청와대 정부라는 비판을 피할 수 있지 않을까 싶다.
이재묵= 조직의 비대화나 기능의 분화보다 대통령과 대통령을 보좌하는 사람들의 의지가 더 중요한 것 같다. 권력을 공유하고 위임할 생각이 있느냐가 중요하다. 문재인 대통령도 소통하겠다는 의지의 표현으로 청와대를 광화문 정부종합청사로 옮긴다 했다가 보안 등의 문제로 안 됐는데, 사무실을 옮기는 것보다 즉석에서 언론과 소통하겠다는 의지가 중요한 포인트다. 심지어 트럼프 대통령도 언론과 가볍게 대화를 했다. 그런데 우리 대통령들은 꼭 정해진 루틴대로만 소통하려 하지 즉석으로 노출되는 데 대해 거부감이 있는 게 아닌가 싶다. 노출될수록 정치적으로 불리하다고 판단하는 것 같다.
장승진= 일상적 국가 운영과 관련해 대통령이 자주 전면에 나서는 게 과연 바람직한지는 생각해 볼 필요가 있다. 청와대는 국정운영 전반의 큰 그림을 그리고 각 부처가 구체적 정책을 실현하는 역할 구분이 돼 있고, 총리실과 국무조정실이 부처 간 정책 조정 기능을 갖고 있다. 그런데 청와대가 행정부를 신뢰하지 못하고 휘어잡는 양상이 자주 드러난다. 코드인사라는 비판도 대통령이 믿을 만한 인물을 장관으로 임명하지 못하고 청와대로 불러들이는 요인 가운데 하나다. 대통령이 자신과 뜻을 같이하는 인물을 장관으로 임명하고, 권한과 자율성을 위임받은 장관들이 전면에 나서서 언론 및 국회와 소통하는 모습이 더 바람직하지 않을까. 장관이 힘을 못 쓰니 관료들도 청와대만 바라본다.
이재묵= 인사청문회 영향도 무시할 수 없다. 청와대 참모는 인사청문회를 우회할 수 있다는 이유로 편한 사람을 청와대로 불러 쓰고, 장관은 정치인이나 관료 출신을 임명하는 게 관행이 됐다. 그러다 보니 정부 고위 관료와 청와대 수석 간의 갈등설이 심심찮게 흘러나온다. 장하성 실장과 김동연 부총리 간의 갈등, 홍남기 부총리와 민주당 간의 충돌이 대표적 예이다. 관료 집단을 상대로 국정 철학을 관철시키려다 보니 청와대 중심으로 국정이 운영되는 게 아닌가 싶다.
조진만=민정수석의 경우, 박정희 정권 때 3선 개헌을 목적으로 처음 만든 자리다. 김대중 대통령은 민정수석을 없애고 청와대를 비서실 중심으로 개편하려 노력했다. 하지만 현재 청와대는 1,000명 규모로 비대해졌다. 세계 최강이라는 미국도 백악관 보좌진이 400명밖에 안된다.
장승진 국민대 정치외교학과 교수. 서울대 외교학과·컬럼비아대 정치학 박사. 한국정당학회 기획위원장.
장승진 =노무현 대통령 때부터 정책실, 정책실장이 따로 만들어졌는데 비서실장과 정책실장이 따로 있을 필요가 없다. 정책실장의 정확한 업무가 비서실장과 어떻게 구분되는지 모르겠다. 미국 백악관의 경우 위원회 기구로 기능을 확대하는데, 위원회를 보면 백악관이 초점을 맞추는 어젠다를 확인할 수 있다. 한국은 그냥 정책실인데 무슨 정책을 다루는지 알기 어렵다. 사실 국무조정실이 해야 할 일이다. 대통령을 보좌하는 비서실에서 정책 조언까지 할 수 있는데 굳이 정책실이라는 별도 조직을 두는 이유를 모르겠다. 5년 동안 정부의 핵심 어젠다를 담당하는 조직을 운영하면 모를까 정체성도 흐릿한 정책실이라는 조직은 변화가 필요하다.
박경미= 정책을 만드는 건 청와대의 기능이 아니다. 컨트롤타워로서 부처 간 정책을 조율하는 기능을 하지 못한다면 정책실이든 어떤 수석이든 축소하는 게 맞다. 다만 대통령의 강한 권한 자체 비판보다 대통령과 행정부에 대한 입법부 견제기능을 강화하는 것이 중요하다.
장승진= 청와대 조직이 비대해졌기 때문에 줄여야 한다는 취지가 아니다. 행정부가 됐든 총리실이 됐든 정책 기능을 복원하는 방향으로 가야 된다는 거다.
조진만= 청와대 수석이나 보좌관 대부분을 50~60대 남자들이 장악하고 있다. 비선출직 50~60대 남성들이 엄청난 권한을 행사하는 구조는 문제가 있다. 성별이나 세대를 보다 다양하게 구성할 때 보좌역할은 제 기능을 발휘한다. 차기 정부에서 청와대의 변화된 모습을 보여주길 기대한다.
"대통령보다 더 광범위한 참모진 인사권한
공기업 인사 때는 전문성 우선 고려해야"
장승진= 대통령의 막강한 인사권을 사실상 청와대 참모들이 휘두르는 것도 문제다. 행정부에서 인사안을 올려도 청와대 비서진에서 다 걸러 내는데, 그만큼 부처 장관의 입김이 약하다는 걸 보여주는 단면이다.
박경미 전북대 정치외교학과 교수. 이화여대 정외과·이화여대 정치학 박사. 전 한국정당학회 부회장.
박경미=실제로 대통령이 행사할 수 있는 인사권은 광범위한 데 비해 견제할 수 있는 기능은 약하다. 고위 공무원을 비롯한 대통령 인사권 행사에 대한 국회나 시민사회 견제를 강화해야 한다.
이재묵= 대통령이 임명할 수 있는 자리가 공기업 감사까지 포함해 2만 개까지 된다는 말이 있다. 결국 대통령제의 가장 큰 문제점 중 하나가 낙하산 인사로 수렴하는 것 같다. 대통령에 당선돼서 자기와 뜻이 맞는 사람을 임명하고 싶은 마음이야 너무 당연하지만, 우리는 미국의 앤드류 잭슨 대통령 시절 만연했던 엽관제의 폐해를 익히 들어 알고 있다. 전문성이 없는 사람을 단순히 자리를 보장해줘야 한다는 이유만으로 임명하는 것은 문제다. 가령 KT 이사나 감사에는 적어도 IT, 통신 분야를 아는 인물을 임명해야지 선거 때 공이 많은 인사를 임명하는 방식은 지양해야 한다.
조진만=대통령이 직접 인사권을 행사할 수 있는 범위를 넘어서서는 안 된다. 장관 총리 감사원장 등 대통령이 추천하도록 헌법에 명시돼 있는 자리를 제외하고는 청와대가 개입해서는 안 된다. 나머지는 각 부처 장관이 맡아야 제대로 된 인사를 할 수 있다. 한 자리 차지하겠다며 청와대 보좌관의 보좌관까지 연줄을 동원하는 문화는 개선이 필요하다.
"대통령제와 책임총리는 상충하는 제도
국무조정실 기능 강화로 정상화해야"
조진만=청와대와 행정부의 관계 설정과 관련해서 책임 총리제도 항상 도마에 오르는 이슈다.
이재묵 한국외대 정치외교학과 교수. 연세대 정외과·아이오와대 정치학 박사. 한국정치학회 연구이사.
이재묵 =핵심은 대통령이 얼마나 총리에게 권력을 분산해줄 의지가 있느냐다. 이원정부제처럼 의회에서 선출하지 않고 대통령이 임명하면서 책임을 분산한다고 하면 과연 총리가 얼마나 책임을 지고 중요한 결정을 할 수 있을지 의문이다. 노무현 정부 시절 이해찬 총리가 분권형 책임 총리였는데 그때는 이해찬이라는 인물의 정치적 역량으로 가능했다.
장승진=책임총리는 대통령제에서는 불가능한 제도다. 현행법 체계에서는 대통령이 총리를 언제든 해임할 수 있는데, 책임총리를 하려면 대통령이 마음대로 해임해선 안 된다. ‘총리 해임에 국회 동의가 필요하다’는 제안이 있지만 그건 대통령제라 부르기 어렵다. 사실상 이원정부제나 마찬가지인데 그러려면 개헌이 필요하다. 대통령제 틀을 유지하면서 책임총리제를 운영하는 건 상호모순적이다.
이재묵 =한때 분권형 대통령제를 얘기하면서 오스트리아 모델의 이원정부제가 거론됐다. 오스트리아 대통령의 경우 헌법에 보장된 권한이 상당히 크지만 어떤 정치사적인 배경 때문에 ‘역할 포기’를 하면서 이원정부제가 굳어졌다. 일종의 규범이나 관습이 오랫동안 쌓이면서 제도로 자리 잡은 경우다.
장승진 =정책조정 기능을 청와대에서 총리실로 대폭 넘기는 방안을 고민해볼 필요가 있다. 총리제 도입 취지와도 부합한다. 청와대는 대통령이 5년 동안 핵심적으로 추진하려는 국정 어젠다를 담당하는 기구 정도로 기능하고, 그 외 일상적인 행정과 정책 업무에 대한 조정 기능은 총리실로 가야 한다. 책임총리라는 허울 좋은 말 대신 국무조정실의 역할과 기능을 정상화시키는 게 현실적인 방안이다.
이재묵= 청와대와 행정부의 관계를 정상화하려면 입법부부터 강화해야 한다. 여당이 청와대와 같은 팀으로 움직일 게 아니라 170석 넘게 의석을 갖고 있다면 ‘견제와 균형’ 원칙에 따라 행정부를 견제하는 방향으로 움직여야 한다. 모든 게 청와대 중심으로 돌아가다 보니 야당이 여당을 제치고 청와대 앞에 가서 시위한다.
"대통령 5년 단임제와 연임제 차별성 없어
정부 법안 제출 중지하고 입법부 강화해야"
김정곤 논설위원 =문재인 정부에서 집권 2년차에 개헌안을 국회에 제출을 할 정도로 심각하게 개헌을 논의했다. 제왕적 대통령제의 폐해를 없애겠다는 목표로 대통령제 연임 조항을 넣었다. 4년 연임 대통령제가 제왕적 대통령의 대안이 될 수 있을까.
이재묵 =국가 지도자를 직접 뽑아야 한다는 국민적 열망이 강해서 내각제 등 다른 옵션은 배제되는 게 현실이다. 여론조사를 해보면 4년 중임 또는 연임 대통령제 의견이 제일 많다. ‘5년은 정책을 펼치기에 너무 짧고 중간 평가도 필요하다’는 이유지만 반론도 적지 않다. 연임한다 해도 지금보다 3년 늘어나는 정도다. 책임정치가 필요하다면 정당 중심으로, 장기 정책도 정당 중심의 책임 정치를 통해 구현하는 게 맞다.
장승진 =5년 단임과 4년 연임은 큰 차이가 없다고 본다. 도리어 개헌안에 포함된 정부 법률 제출을 폐지하는 방안은 주목할 필요가 있다. 법률 발의와 제정 권한이 오롯이 입법부에만 집중된다면 현재 청와대 정책실을 비롯한 상당수 조직을 정리할 수 있다. 제왕적 대통령제를 극복할 수 있는 현실적 방안이기도 하다. 총선과 대선 주기를 맞춘다는 취지에서 4년 연임제 도입을 고민해볼 수는 있다.
이재묵 =진영 갈등이 심하고 상호 불신이 강한 현실에서 현직 대통령이 재출마를 선언한다면 선거관리 중립성이 크게 문제될 수도 있다. 안 그래도 선거 때마다 부정선거 주장이 나오는 판에 연임제를 도입하면 얼마나 큰 사회적 논란거리가 될지 불을 보듯 뻔하다.
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