각종 개발사업에서 토지가격의 상승으로 인한 불로소득이 개발사업자나 토지소유주들에게 사적으로 귀속되는 문제는 개발사업의 정당성을 훼손하고 경제정의의 관념에도 큰 상처를 주었다. 개발이익환수제도는 개발사업 여파로 발생한 부동산 불로소득을 공공이 환수하는 제도로, 재건축초과이익 환수제도도 여기에 해당된다. 아직 실현되지 않은 이익을 환수하는 것은 토지소유자들의 재산권을 과도하게 침해해서 위헌이라는 반발도 있지만, 헌법재판소는 토지초과이득세 위헌심판 등에서 여러 차례 합헌결정을 하였다. 개발이익환수제도는 양도소득세와 같이 재정 충당의 기능도 갖지만, 투기이익을 개발단계에서 환수함으로써 투기이익을 노리고 부동산 시장이 과열되는 것을 억제하는 정책적 목표도 가지고 있다.
모든 국민의 생산 및 생활의 기반인 토지는 원칙적으로 생산이나 대체가 불가능하며 공급이 제한되어 있어, 국민경제 측면에서 합리적 이용과 공동체적 이익이 보다 강하게 관철될 것이 요구되고 있다. 헌법재판소는 이런 헌법상 토지공개념의 정신에 입각하여 실현이익에 대해서 과세할 것인지 미실현이익에 대해서 과세할 것인지는 정책적 측면에서 입법재량의 문제라고 하고 있다.
다만 조세형평의 원칙상 초과이익의 다과에 따라 세율을 누진적으로 적용해야 한다. 최근 서울 반포의 한 재건축단지는 1억3,000만원의 재건축부담금 예정통보를 받았고, 부산 남구의 재건축 단지는 0원을 통보 받았다. 초과이익의 규모에 따라 3,000만원 미만은 재건축부담금을 면제하고 그 초과분에 따라 10~50%의 세율을 누진적으로 부과하기 때문이다. 국토교통부가 강남 재건축의 경우 평균 4억 원, 최대 8억 원의 재건축부담금 부과가 예상된다고 발표했는데 이런 규모가 되려면 평균 9억, 최대 17억 정도의 재건축초과이익이 발생해야 한다.
재건축은 집합건물을 개축하는 방안으로 일본 집합건물법에서 고안된 제도이지만, 한국에서는 추가적으로 수백 세대의 주택을 공급하고 도로, 학교, 주민시설 등을 정비하는 도시계획 차원의 공공개발사업 성격을 가지게 됐다. ‘내 집 고치기’ 수준을 넘어 대규모 재건축사업으로 막대한 개발이익이 발생하는데도 이를 환수하지 않자 재건축은 황금알을 낳는 거위가 되어, 낡은 아파트의 가격이 폭등하고 투기의 대상이 되었다.
재개발사업이나 도심재개발 사업과 성격이 같은데, 재건축사업만 개발이익을 환수하지 않는 것이 오히려 형평성에 어긋날 수도 있다. 재개발사업은 전체주택의 17%를 임대아파트로 의무건설하고 지방자치단체가 토지는 기부채납, 건물은 표준건축비로 매수하는 방식으로 개발이익을 환수한다. 도심재개발 사업은 개발부담금 부과 방식으로 환수하고 있다.
보수정치인들은 사회주의 정책이라고 비난하지만 개발이익환수제도와 토지공개념을 가장 적극적으로 추진한 정부는 보수정권인 노태우 정부였다. 이념논쟁으로만 접근할 문제는 아닌 것이다.
환수된 재건축초과이익은 주택도시기금과 도시ㆍ주거환경기금 재원으로 귀속돼 주로 저소득층을 위한 공공임대주택 건설이나 지방 중소도시, 대도시 주변의 낙후된 지역 도시재생에 사용된다. 재건축초과이익 시행이 유예되는 동안 수조 원의 초과이익이 환수되지 못해 공공임대주택 공급과 도시재생 사업이 활성화 되지 못하였다. 부과대상 재건축조합이나 관할 지방자치단체의 반발여론도 있겠지만 재건축초과이익을 철저하게 환수해 낙후된 지역의 도시재생에 적극 투자하는 게 마땅하다.
김남근 민주사회를 위한 변호사모임 부회장
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