누리과정 재원을 누가 부담해야 하는지에 대한 논의가 계속되고 있다. 한 쪽에서는 중앙정부에서 부담해야 한다고 주장한다. 누리과정으로 인해 학생수가 증가하였는데 지방교육재정 세입의 근간이 되는 지방교육재정교부금을 인상하지 않았으므로 국고보조금을 주든지, 중앙정부가 지방교육청에 지원하는 지방교육재정교부금을 인상해야 한다는 것이다. 다른 한편에서는 누리과정 운영은 지방교육청의 의무이며, 필요한 재원을 모두 계산하여 지방교육재정교부금으로 배분하므로 지방교육청이 주어진 재원으로 운영해야 한다고 주장한다.
필자는 지방교육재정 여건의 변화를 고려할 때 교부금을 인상하지 않고 지방교육재정에서 감당하는 것이 타당하다고 생각한다. 그 첫 번째 이유는 국가재정 세입이 더 이상 빠른 속도로 증가하지 않을 것으로 전망되는 한편, 고령화로 인해 복지지출은 빠르게 증가해 재정을 크게 증대하기 어려운 상황이라는 점이다. 세입을 보면 조세수입과 사회보험료의 합계를 국내총생산(GDP)로 나누어 산출한 국민부담률이 1980년 이후 2014년까지 연평균 0.3%포인트씩 증가했는데, 앞으로는 이런 세입 증대를 기대하기 어렵다. 정부의 전망치를 보면 향후 5년간 조세부담률과 국민부담률은 증가하지 않는다. 한편 지출 측면에서는 고령화와 복지제도의 성숙으로 복지지출이 크게 증가해 현행 제도를 그대로 유지하는 경우에 사회복지지출의 GDP 대비 비율이 2015년 10.7%에서 2040년에는 20.4%로 증가할 것으로 전망된다.
두 번째는 그 동안 교육부문에 대해 정부가 상당히 많은 투자를 해 교육여건이 개선됐으며 이제는 국제적으로 뒤지지 않는 수준이라는 점이다. 양적 측면에서 보면 초ㆍ중ㆍ고등학교 취학률은 세계적으로 최상위권이며, 뒤늦게 시작한 누리과정의 경우에도 유치원과 어린이집을 합하여 취원율이 90%를 상회한다. 질적 측면에서도 2012년 학생 1인당 교육비의 1인당 GDP 대비 비율이 초등학교 23%, 중등학교 26%로 각각 22%와 25%인 경제협력개발기구(OECD) 회원국 평균치를 상회했다. 교원 1인당 학생수는 초등학교가 17명, 중학교 18명, 고등학교 15명으로 각각 15명, 13명, 13명인 OECD 평균치보다는 많지만 교육에 심각한 문제를 가져올 정도의 차이는 아닌 것으로 보인다. 2008~2012년에 학생수가 12% 감소했는데, 교육비는 9% 증가해 학생 1인당 교육비는 23.3% 상승했다. 이 기간 중 학생 1인당 교육비 상승률이 34개 OECD 회원국 중 6위였다. 이러한 투자의 결과 교육여건이 상당히 개선됐으며 이는 투자 증대의 우선순위 측면에서 지방교육부문의 순위가 낮아졌음을 시사한다.
세 번째는 학생수 변화이다. 지난 10여 년간 학생수가 계속 감소되는 가운데도 초ㆍ중등교육에 대한 투자는 계속 증대되었다. 2010년 이후의 변화만 보더라도, 누리과정 실시에 따라 유치원 원아수가 증가하였지만 다른 부문에서 학생수가 감소하여 2015년까지 전체 학생수가 13%, 100만명 정도 줄어들었다. 한편 2012년 이후 편입된 어린이집 누리과정 원아수는 약 60만명 정도이다. 앞으로의 변화를 보면, 누리과정과 초등학교 학생수는 10년간 큰 변화 없이 유지되다가 이후 감소세가 빨라질 것으로 전망되며, 중등교육의 경우에는 앞으로 10년 동안 약 12%, 40만명 정도 학생이 감소될 것으로 전망된다. 그러므로 누리과정 재정수요에 대응해 한 번 올려놓으면 되돌리기 힘든, 매우 장기적인 정책인 지방교육재정교부금 교부율을 인상하는 것은 바람직하지 않다.
이런 점들을 고려할 때, 지방교육재정은 확대보다는 지출 구조조정을 통해 당면한 문제를 해결하고, 교육의 효과성을 제고할 수 있는 방안을 모색하는 것이 중요한 것으로 판단된다.
안종석ㆍ한국조세재정연구원 선임연구위원
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