정해구, "선거구 재획정 독립기구에 맡겨야… 정개특위에 맡기면 게리맨더링 우려"
박명호, "지역구와 비례대표 2대 1 비율로 의원 정수와 연계해 확대를"
박근용, "오픈 프라이머리 도입보다는 당원 의사가 반영된 공천이 필요"
지난달 27일 한국일보 편집국에서 열린 선거제도 개혁 대담에서 참석자들은 지역주의 강화, 약한 대표성 문제를 들어 한목소리로 현행 소선거구제도 개혁의 필요성을 제기했다. 참석자들은 특히 의원정수가 늘어나는 한이 있어도 비례대표 의원 수를 늘려야 한다는 데 공감했다. 또 선거가 없는 올해가 선거제도 개혁의 ‘골든타임’인 만큼 선거구재획정부터 서둘러 제도 개혁까지 이뤄내야 한다고 주문했다. 이번 대담은 김용복 경남대 정치외교학과 교수의 사회로 진행됐다.
_사회자
“선거제도 개혁 필요성과 현행 제도의 문제점, 개혁 방향에 초점을 맞추고 논의하겠다. 우선 왜 지금 선거제도 개혁이 화두로 떠올랐는지 얘기해보자.”
_정해구 성공회대 사회과학부 교수(이하 정 교수)
“지난해 헌법재판소에서 지역구 별 인구편차를 2 대 1로 하라는 판결도 있었지만 현행 제도의 가장 큰 문제는 대표성 왜곡이다. 현행 소선구제에선 원내 1, 2당이 국민을 과다 대표하고 있는 반면 소수정당들은 대표성을 발휘하지 못하는 문제가 있다.”
_박명호 동국대 정치외교학과 교수(이하 박 교수)
“올해 선거가 없다는 점에서 선거제도 개혁 논의의 골든타임이다. 그러나 시간이 많지 않다. 선거구재획정도 정치관계법 상 6월 5일까지 논의를 끝내야 한다. 문제는 선거구재획정에 앞서 선거제도가 정해져야 하는데 시간이 촉박한 만큼 할 수 있는 개혁에 초점을 맞춰야 한다.”
_박근용 참여연대 협동사무처장(박 처장)
“세월호 참사 등으로 정치권에 대한 불신이 엄청나게 누적돼 있다. 정치권도 국민의 뜻을 전혀 반영하지 못하고 조정ㆍ중재 역할도 못한 채 양극단으로 갈라져 있다. 이 때문에 선거제도 개혁 필요성이 제기되는 것이고 헌재 결정도 제기된 만큼 서둘러야 한다.”
_사회자
“올해가 선거제도 개혁의 골든타임이라고 하는 학계ㆍ시민단체와 달리 정치권은 그렇지 않은 것 같다.”
_박 교수
“정치권 속성 상 가능한 한 개혁을 미룰 것이다. 6월을 넘기면 선거구 재획정도 급급할 가능성이 높다. 5, 6월 내에 선거제도 개혁 논의를 끝낼 수 있나. 거의 불가능하다는 게 내 판단이다. 따라서 정치적 이해관계로부터 거리를 유지할 수 있는 곳이 주도하고 이 결과를 정치권이 일부 선택적으로라도 수용, 실행하는 제3의 논의구조를 확립하는 게 필요하다.”
_사회자
“그렇다면 현행 선거제도의 구체적 문제점과 개혁 방향은 무엇이라 보나.”
_정 교수
“가장 큰 문제는 지역주의다. 현재 영호남처럼 경쟁 없는 선거는 선거라는 의미 자체가 훼손된 거다. 영호남에선 사실상 각 정당의 공천 과정에서 당선이 결정된다. 또 소선거구제 때문에 소수정당은 과소대표 되면서 원내에 진입할 수 있는 통로가 막혀 있다. 사회 내 다양한 요구들이 분출하는데, 정치권에 전달되지 않고 있는 것이다.”
_박 사무처장
“우리 국회는 지역구 의원이 비례대표보다 압도적으로 많다. 지역구 의원의 경우 지역 유권자 30~40% 정도의 지지로도 당선되기도 한다. 이러다 보니 지역대표성과 정당 지지도, 정책 지지도로 구성되는 국회의 대표성이 불균형할 수밖에 없다.”
_박 교수
“약한 대표성이 문제다. 한국일보(1월 1일자) 여론조사에 따르면 선거제도를 손 봐야 하는 이유를 ▦지역주의 ▦소수정당 진출 장벽 ▦승자독식 정치구조 순으로 꼽았다. 이를 해소하려면 비례대표 의석을 확대하고 의원정수 조정, 선거구 축소 등이 불가피하다. 우리나라의 대통령제와의 정합성도 고려해야 한다.”
_사회자
“결국 소선거구제가 원인인가.”
_박 처장
“중대선거제 역시 20% 득표율로도 당선될 수 있어 ‘대표성’이 문제될 수 있다. 결국 현행 소선거구제의 지역구 의원 비중(82%)에 대한 문제 제기가 나온다. 지역구 의원은 지역 발전에 신경을 쓰다 보니 지역 관리에 너무 많은 시간과 에너지를 소비하는 측면이 있다.”
_사회자
“우리 현실에서 가장 이상적인, 또는 실현 가능한 선거제도는 무엇이라 보는가.”
_박 교수
“지역구와 비례대표 의석 비율을 2 대 1 정도로 맞춰야 한다. 이를 목표로 하되, 순차적으로 1 대 1 수준으로 조정하는 방식이 가능할 것 같다. 다만 지역구 축소와 비례대표 확대는 혁명적 상황이 아니면 불가능해 보이니 비례대표 확대는 의원정수 증가와 연계해서 검토해야 한다.”
_박 처장
“내 손으로 직접 지역구 의원을 뽑는 유권자의 경험칙을 무시할 수 없다. 그래서 지역구 의원을 줄이기 쉽지 않을 것 같다. 그러나 정치 발전을 위해선 정당 지지도를 기반으로 한 비례대표를 확대해야 하기 때문에 목표는 1 대 1로 가되, 단기적으로 비례대표의 비율을 높이는 쪽으로 가야 한다.”
_정 교수
“가장 이상적인 것은 독일식이라 본다. 그런데 독일식 제도를 얘기하면 선거제도를 대대적으로 바꿔야 하는 문제가 있고, 이해하기 어렵고 접근도 어려운 측면이 있다. 더욱이 의원들 사이에선 ‘비례대표는 줄여도 괜찮다’는 인식이 남아 있다. 결국 국민들까지 의원 정수를 줄이자고 하지만 늘려야 한다. 국민들의 즉자적 반응을 뛰어넘어 의원 정수 확대를 설득해 현재 246석인 지역구 의석을 유지하면서 비례대표를 100석으로 확대해야 한다고 본다.”
_박 처장
“의원 정수는 늘려야 한다. 현 300명이 큰 규모가 아니다. 국회 각종 상임위에서 활동하는 의원 수도 충분하지 않다. 그래서 단계적으로 비례대표를 현재보다 50명 정도 늘리는 방향으로 갔으면 한다.”
_박 교수
“지역구는 (헌재 결정으로) 현 상태로 유지하는 게 불가능하기 때문에 정수를 확대하는 방법밖에 없다. 선거구 재획정에서도 영ㆍ호남에는 축소 조정, 도시에는 확대 조정해야 할 지역이 몰려 있다. 도농 간 대표성 차이를 보정해주기 위해서라도 비례대표 단위를 권역 내지 시도별로 재검토해야 한다. 다만 비례대표 명부 작성과 관련해 정당에서 민주ㆍ개방ㆍ분권적으로 운영해야 한다. 그래야 지방정치가 활성화하고 지방정치인이 중앙으로 충원되는 루트가 제도화될 수 있다.”
_사회자
“비례대표 확대를 설득할 수 있는 방안은 어떤 게 있나.”
_정 교수
“국회는 의원정수를 포함한 개선안을 본회의에 상정해서 찬반만 결정하게 해야 한다. 기득권을 내려놓는 제스처를 보여야 하고 이를 위해 세비를 묶는 방안도 있다.”
_사회자
“석패율제나 중대선거구제, 권역별 비례대표제에 대한 의견은.”
_박 교수
“석패율제는 두 번의 기회를 준다는 점에서 바람직하지 않고, 중대선거구제도 기득권을 연장하려는 시도로 보인다.”
_박 처장
“석패율제에 따라 지역대표로 나선 후보를 정책ㆍ계층을 대표해 나오는 자리로 돌리는 건 바람직하지 않다. 소선거구제는 물갈이 같은 심판 기능이 장점인데 중대선거구는 이를 무디게 만들 수 있다.”
_정 교수
“석패율제는 법을 고쳐야 하는데 개정 시도를 해보다 안 된다면 각 당에서 취약지역 대표성 보완(권역별 비례대표)으로 가는 게 필요하다. 중선거구제는 여야가 서로 나눠 먹고 소수정당 진출 가능성이 거의 없다는 점에서 반대한다. 만약 도입한다면 대선거구제나 도농복합제로 해서 도시는 소선거구제, 농촌은 3~5명 정도 선출할 수 있는 지역구로 묶어주면 된다.”
_사회자
“오픈프라이머리 등 여야 간 개혁 경쟁은 어떻게 보는가.”
_박 교수
“공천은 민주ㆍ개방ㆍ분권적이어야 하는데, 그런 점에서 오픈프라이머리가 적합한 제도인지 고민이 필요하다. 공천은 기본적으로 정당이 자율적으로 결정할 사안인데, 국가가 제도화하는 것은 문제가 있다. 또 246개 지역구에서 양대 정당이 실시할 경우 자칫 동원 경쟁으로 흘러 인지도 높은 다선 의원이 유리할 수밖에 없다.”
_박 처장
“우리나라는 정당 공천 시 당원의 참여가 거의 없다. 때문에 양당은 당원 참여와 의사가 반영된 공천을 해야 한다. 오픈프라이머리 도입보다 당원이 공천을 주도하는 절차를 만들어야 한다. 설령 오픈프라이머리를 도입한다고 해도 이를 의무화하거나 모든 정당들이 따라야 한다는 것은 무리다.”
_정 교수
“결국 공천권을 당원과 지지자에게 돌려주자는 거다. 인지도 높은, 현역에게 유리한 방식을 보완하려면 신인이 공정한 경쟁을 할 수 있도록 조기 선거운동이 가능한 장치를 만들어야 한다. 또 예비단계에서 신인들에 대한 압축과정이 있어야 하고 현역 평가도 이뤄져야 한다. 공정한 게임이 되려면 정교한 보완장치가 필요하다.”
_사회자
“선거구 재획정 문제는 어떤 결론이 나와야 하나.”
_박 사무처장
“선거구획정위의 결정 사항이 강제력이 없다는 게 문제다. 또 최소한 선거 2, 3년 전에는 나와야 이에 맞춰 정치 신인들이 준비할 수 있다. 또 획정위에서 국회의원들이 권한을 행사해선 안 된다.”
_박 교수
“획정위의 중립성은 불가피하다. 다만 결정 사항에 대한 강제적 성격을 강화해야 하는 것은 맞다. 다만 시간이 촉박하기 때문에 헌재 요구를 어느 정도 반영하는 선에서 현실적 타협이 불가피하다.”
_사회자
“그래도 이것만은 지켜야 한다는 내용이 있다면.”
_박 교수
“비례대표 의석은 지역구를 줄이지 않는 한 확대하기 어렵다. 그런데 지역구를 줄이기 어려울 것 같다.”
_박 처장
“그렇다고 비례대표 의석 수를 줄이는 것은 절대 안 된다.”
_정 교수
“국회 정개특위에 맡겨놓으면 1년 내내 답이 안 나오다 막판에 게리멘더링하게 된다. 때문에 독립기구에 위임해야 한다. 이게 수용되면 국회가 손 대지 말고, 독립기구가 만든 것을 정치권이 수용 여부만 결정하게 해야 한다. 이 과정에서 공론화 과정을 통해 ‘비례대표 축소 금지’ ‘의원정수 확대’ 등에 대해 국민을 설득해 볼 수 있다.”
_사회자
“대통령 선거에서 결선투표제 도입 방안에 대한 생각은.”
_박 교수
“앞으로 우리나라 정치지형에선 과반 득표에 육박한 대통령이 나올 것 같다. 맞대결 가능성이 높기 때문이다. 제도적으로 보장하지 않더라도 가능하고, 결선투표가 개헌 사안이라는 의견도 있는데 이것만으로 개헌이 가능하겠나.”
_박 처장
“진지하게 도입을 검토해볼 수 있다. 비용이 들긴 하겠지만 제도 도입을 통해 사회적 갈등을 줄일 수 있다면 이 또한 지불할 수 있는 비용이다.”
_정 교수
“결선투표에 찬성한다. 대선 투표율이 60%이고, 당선자 득표율이 40%라고 상정하면 실제 10명 중 6, 7명이 찬성하지 않는 후보가 대통령이 되는 셈이다. 또 선거 과정에서 후보를 단일화하면 중도하차 하는 정당의 대표성이 심각하게 훼손된다. 적어도 모든 정당이 1차 선거까지는 치러야 한다. 결국 양 진영으로 수렴되면서 연정과 같은 구조가 나타날 수 있다. 그러면 국회도 양당이 독점하는 구조가 바뀔 수 있다.”
_사회자
“마지막으로 학계나 시민단체, 언론의 역할이 있다면.”
_정 교수
“골든타임이 되도록 하기 위해선 일을 잘 해야 한다. 그런데 정치권이 잘 할지 자신이 없으니, 학계ㆍ시민단체가 제대로 풀어가도록 도와줘야 한다.”
_박 교수
“선거제도 개혁 필요성에 대한 인식이 있어야 하고 이 중 실현 가능한 것을 찾는 게 중요하다. 개혁을 이끌어 낼 수 있는 압박과 설득을 외부에서 해야 한다. 또 이것이 모두 사는 길이란 정치권의 인식 전환이 없다면 결국 쳇바퀴만 도는 식의 논의가 될 수 있다.”
_박 처장
“국민들의 정치에 대한 불신이 커 정치개혁 압력이 분명히 존재한다. 다만 이런 문제의 근원에 대한 토론과 여론을 형성해야 하는데, 시민사회ㆍ학계ㆍ언론이 그 역할에 충실하지 못했다. 이들이 국민에게 국회 구성 등 문제점에 대해 논의할 수 있는 자리를 마련해 주어야 한다.”
_사회자
“그런 점에서 한국일보ㆍ정당학회의 선거제도 개혁 기획은 상당한 의미가 있다. 예상대로 정치권의 선거제도 개혁에 대한 기대는 비관적이다. 그래서 가능하다면 학계나 시민단체, 언론이 중심이 되어 범 정치개혁국민기구 성격의 조직을 만들어 정치권을 압박하는 수밖에 없다. 이러한 압박을 못 이겨서라도 정치권이 조금이라도 올바른 방향으로 움직일 수 있게 할 필요가 있다.”
정리=송은미기자 mysong@hk.co.kr
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