복권 발행 규모를 둘러싼 논란이 한창이다. 사행산업통합감독위원회(사감위)가 지난달 말 복권위원회에 "올해 남은 기간에 복권 발행을 한시적으로 줄이거나 중단할 것"을 권고하면서 불씨가 붙었다. 올해 복권 판매액이 사감위가 설정한 복권 발행 허용 한도인 2조8,046억원을 사실상 넘어섰기 때문이다. 11월 말 복권 총 판매액은 2조7,948억 원으로, 1주일에 600억원 상당 팔리는 복권 판매량을 감안하면 연말까지의 복권 판매액은 3조1,000억원 수준에 달할 전망이다.
사감위의 권고에 대해 이연호 충북대 경제학과 교수는 "복권 판매가 규정된 한도를 넘긴 것은 처음"이라며 "7월 도입된 연금복권이 인기를 끌고 로또 1등 당첨금이 이월되면서 일시적으로 발생한 현상일 뿐"이라고 말했다. 복권 시장이 과열됐다는 일각의 우려는 일종의 착시라는 시각이다. 이 교수는 또 "복권은 '도박'이라기보단 '오락'에 가까운데다 중독성도 높지 않은 만큼 오히려 현행 사행산업 총량한도 내에서 복권 비중을 높이고 중독성이 큰 산업 비중을 낮추자"고 제안했다.
하지만 황현대 법무법인 대륙아주 변호사의 판단은 다르다. 그는 "사감위의 권고가 법적 강제력은 없지만 이미 체육진흥투표권에서도 판매액 조정은 시행하고 있다"며 "복권 발행 허용 한도를 어기면 내년 발행 한도 증액분을 삭감하거나 벌칙 차원의 분담금을 늘린다는 것을 인식해야 할 것"이라고 말했다.
송옥진기자 click@hk.co.kr
● 반대
올해 복권 판매가 한도를 넘을 것으로 예상되면서 많은 논란이 일고 있다. 급기야 사행산업통합감독위원회(사감위)가 복권 판매를 대폭 줄이도록 권고하기에 이르렀다. 복권시장이 위험 수위를 넘었고 또 다른 사행행위를 조장한다는 판단 때문이다.
이에 대해 복권위원회는 일시적인 한도초과 때문에 복권 판매를 중단한다면 당장 영세 복권판매점의 생계가 위협받고 복권 구매자의 민원은 물론 정부정책에 대한 신뢰도 낮아질 것을 염려해 판매중단 보다는 간접적인 방법으로 판매를 최대한 억제하기로 결정했다. 홍보판촉예산의 15%를 집행하지 않기로 했고 판촉물 제작 및 프로모션 계획 등 모든 판촉활동을 중단했다.
복권 판매가 한도를 넘기는 것은 이 번이 처음이다. 복권은 매년 한도를 지켜왔으나 7월에 도입된 연금복권이 인기를 끌고 로또 1등 당첨금이 이월되면서 일시적으로 한도를 초과할 처지에 놓였다.
그러나 우리나라의 복권 판매액의 GDP(국내 총생산) 대비 비율은 작년 0.22%로 OECD(경제협력개발기구) 평균의 절반 수준(31개국 중 23위)이며, 1인당 구입액은 46달러(5만 3,000원)로 OECD 평균의 30% 수준(26위)에 머물고 있어 복권 시장이 과열됐다고 보는 것은 성급한 판단이다.
복권이 중독성은 가장 낮으나 사행활동의 참여경로가 친목게임- 복권- 온라인 게임- 스포츠 토토- 카지노로 이어지므로 복권 판매 규제를 통해 이런 파급효과를 차단할 필요가 있다는 주장은 일면 이해되는 측면이 있다. 하지만 복권 구입이 발단이 돼 카지노에 발을 들여 놓은 사람이 주변에 과연 얼마나 많은가. 전체 사행산업 매출에서 복권 비중은 줄어드는데 도박성이 큰 다른 사행산업 비중은 늘어나고 있다는 사실은 또 어떻게 설명할 수 있겠는가. 만약 앞의 주장이 사실이라면 친목게임부터 없애는 것이 사행행위를 근절시키는 가장 효과적인 방법일 것이다.
사행활동을 억제하는 것에 이론이 있을 수 없다. 우리나라 사행사업 순매출이 GDP 대비 0.67%로 OECD 국가 중 4위라고 한다. 그러나 현행 사행산업 규제에는 개선의 여지가 있다. 사행산업 규제는 도박중독에 따른 실직, 가정파탄, 범죄, 자살 등을 방지하는데 목적이 있는 것이며 총량규제는 이를 위한 수단에 불과하다. 모름지기 정책수단은 그 목적을 가장 효과적으로 달성할 수 있도록 적절히 설계돼야 한다. 복권은 중독성과 그 병폐가 가장 작으며 복권 구입에 중독돼 일자리를 잃거나 가산을 탕진한 사람은 찾아보기 어렵다.
사행산업 규제가 도박중독 억제에 실질적으로 기여하려면 대증 처방보다 원인 처방이 필요하다. 복권은 다른 사행행위에 비해 더 낮은 당첨확률과 작은 베팅금액 및 적은 게임회수 등으로 도박이라기보다는 오락적 게임에 더 가까우며 사회적 병폐를 야기할 만큼 중독성이 높지도 않다. 더욱이 복권은 공익성이 강해 판매액의 38∼39%가 저소득층과 소외계층 지원 등 공익사업에 쓰이나 다른 사행산업들은 그 비율이 5%에도 미치지 못한다.
따라서 주어진 사행산업 총량한도 내에서 오락성이 강한 복권 비중은 높이고 중독성이 큰 산업 비중은 줄이는 것이 합리적일 것이다. 사행산업 전체 규모는 OECD 국가 중 4위인데 반해 복권 규모는 20위권이라는 점은 중독성 문제가 심각한 다른 사행산업들의 비중이 과도하다고 해석될 수 있다.
단돈 1,000원, 많아야 1만원을 투자해 일주일간의 기대감과 설렘을 즐기는 서민들의 소박한 행복을 사행심과 배팅금액이 비교가 되지 않는 카지노나 경마와 같이 취급해야 하는 것인지, 나아가 감독 사각지대에 있는 중독성이 강한 온라인 게임이나 불법도박은 어떻게 할 것인지 숙고해 볼 시점이다.
이연호 충북대 경제학과 교수· 복권위원회 위원
● 찬성
올해는 복권 광풍이 분 한해였다고 할 수 있다. 새로운 연금복권이 출시되자 매회 매진되어 복권을 구하지 못해 아우성을 치고 있다는 언론보도를 본 적이 있다. 경기가 불황일수록 소득 감소로 인해 요행을 바라는 대박심리가 사회 전반적으로 확산되는 경향이 있다. 경기침체가 장기화되고 우리 사회의 고령화 속도가 빨라지면서 노후에 대한 불안감이 상승되고 있는 상황에서, 7월부터 새로 출시된 연금복권에 대한 인기가 기존의 로또 복권에 대한 수요 증가 추세와 맞물려 복권 열풍을 불러일으키게 된 요인으로 보인다.
정부는 사행산업의 과도한 확산을 방지하기 위해 2007년 9월 17일 사행산업통합감독위원회(사감위)를 설치하고 2009년부터 사행산업 총량제를 시행하고 있다. 총량제는 2013년까지 우리나라 GDP(국내총생산) 대비 사행산업 매출 규모를 0.58% 수준으로 관리하는 것을 목표로 하고 있고, 그 목표에 따라 매년 GDP 성장률, 매출 성장률, 도박중독 유병률 등을 기준으로 사행산업 업종별 매출 총량을 설정해서 통보하고 있다.
지난해 복권의 발행 한도는 2조8,046억원이었고, 2011년 3분기까지의 복권 판매실적을 분석한 결과, 복권위원회가 연초에 사감위에 제출했던 총량 이행계획보다 878억원을 초과하고 있는데, 이러한 판매 추세를 고려하면, 연말까지의 매출은 3조원 이상에 달할 것으로 예상된다. 2004년부터 지난해까지 복권의 연평균 매출 성장률은 마이너스 6.7%였으나, 반면 올해 3분기까지의 복권 판매액은 2조 1,742억원으로 작년 동기 1조8,762억원 보다 2,980억원이 더 판매되어 16%의 성장률을 보이고 있으니 정부에서 국민의 사행심리를 조장한 것은 아닌지 돌아볼 일이다.
이에 사감위는 전체회의 의결을 거쳐 복권을 대상으로 총량 준수를 권고했다. 그러면서 연말까지 판매 상승세가 지속돼 총량 한도를 상당히 초과할 것으로 예상될 경우 연말까지 만이라도 로또복권의 판매액을 일부 조정해 총량을 준수토록 권고했다. 그런데 복권위원회에서는 인위적으로 발매중단 또는 차단 제한액을 설정·시행하면 복권정책의 일관성 및 국민의 대정부 신뢰를 크게 손상시킬 우려가 있고, 복권구매자의 대규모 민원 야기 가능성과 복권열풍을 오히려 더 조장할 가능성이 있는 점 등을 들어 수용이 불가능하다는 회신을 보내왔다.
그러나 로또 판매액을 일부 조정토록 한 사감위 권고사항은 이미 체육진흥투표권에서 시행하고 있는 제도로 체육진흥투표권은 특정 상품에 대해 특정 금액만큼만 판매하도록 제한액을 설정하고 있다. 그런데 이번에 복권위원회가 권고를 준수하지 않을 경우 타 업종에도 영향을 미칠 수 있을 것으로 예상되기에 심히 우려되는 바이다. 복권 정책의 일관성과 신뢰, 민원야기 가능성, 복권열풍을 오히려 조장할 수 있다는 것은 논거가 희박한 것으로 보인다. 복권위원회는 이번 사감위의 권고사항을 준수하는 것이 바람직하고, 또 시행 의지만 있으면 충분히 가능하리라 보여진다. 사감위의 권고는 법적 강제력이 없는 것은 사실이나 복권이 연간 총량을 초과할 경우 내년도 총량을 감액하고 부담금을 증액하는 등의 패널티가 부과되게 되어 있어, 내년에는 또 다른 문제점이 발생할 수 있기 때문이다.
이번에 보듯이 사감위의 기능이 협의ㆍ조정 및 권고에 한정되어 있어 사감위에서 추진하고 있는 총량제 및 전자카드 제도 등 사행산업 건전화를 위한 정책의 실효성을 확보하는데 한계가 있는 실정이다. 차제에 사감위가 사행산업 전반에 대해 실질적이고 통합적인 관리감독을 수행토록 하기 위해선 사행산업에 대한 인·허가권과 실질적인 관리감독권한, 그리고 불법 도박 단속 등의 권한이 부여되어야 할 필요가 있다.
황현대 법무법인 대륙아주 변호사
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