곽노현 서울시교육감이 지난해 교육감 선거 과정에서 진보 진영의 후보 단일화 대가로 상대 후보 측에 돈을 건넸다는 의혹을 검찰이 본격 수사하면서 교육감 직선제가 도마에 올랐다. 고비용 저효율의 직선제가 이번 사건의 단초를 제공했기 때문에 어떤 식으로든 손질 해야 한다는 목소리가 설득력을 얻고 있다.
정부와 한나라당은 최근 직선제 개선 방안의 하나로, 내년 4월 세종시 교육감 선거를 '후보 공동등록제'로 추진하기로 의견을 모았다. 공동등록제는 시장ㆍ교육감 후보자가 등록과 선거 운동을 함께하는 방식이다. 다른 쪽에서는 이 참에 대통령이 교육감을 임명하는 예전의 임명제로 환원해야 한다는 주장도 내놓고 있다. 각양각색의 대안이 쏟아지고 있는 형국이다.
오성삼 건국대 교수는 "교육감이 선거에 꼭 출마해야만 '교육 자치'가 실현되는 것은 아니다"면서 지방의회의 청문회를 전제로 하는 '자치단체장 교육감 추천제'를 제안했다. 김성호 전국시도지사협의회 정책연구실장은 교육감이 지역 교육에 미치는 영향력을 고려해 '교육감 임명제'나 '시·도지사와 교육감이 함께 러닝메이트로 입후보하는 방안'을 내놓았다. 김영환 경주대 법대 교수는 "교육 행정이 일반 행정에 예속되는 것만 경계한다면 공동등록제가 교육감 선출 방식 중 가장 바람직한 대안"이라는 입장을 밝혔다. 후보 난립과 사퇴를 줄이고 선거 비용을 경감시키기에 적합한 안이 공동등록제라는 논리다.
송옥진기자 click@hk.co.kr
● 자치단체장이 교육감을 추천토록 하자
교육의 민주성·중립성·전문성을 확보하고, 지역교육의 수장을 지역주민이 직접 선출하도록 마련된 교육감직선제가 당초 기대와는 달리 적잖은 문제를 낳고 있다. 공정택 전 서울시 교육감이 선거법위반으로 구속된데 이어 곽노현 교육감마저 후보 단일화 대가로 돈을 전달했다는 의혹이 불거지면서 '교육감 직선제'에 대한 논란이 가열되고 있다.
현행 교육감 직선제가 지닌 문제는 교육감의 자질이나 능력검증 보다는 서울시 39억원, 경기도 41억원이나 되는 법적선거비용 조달능력이 당락결정에 중요 변수로 작용한다는 점이다. 교육계 출신들이 광역단위 선거에서 그 많은 유권자들을 상대로 선거운동을 해야 하는 것도 문제다. 교육감 후보가 정치권과 연계하지 않으면 당선은 고사하고 선거운동 한번 제대로 해 볼 수 없는 구조가 현행 직선제다. 이렇게 당선된 교육감에게 무슨 교육의 정치적 중립을 기대할 수 있겠는가. 선거 후유증 또한 만만치 않다. '교육의 정치화 및 이념의 가속화', '교육공동체간 대립심화', '교과부와 교육청간 갈등 심화' 등 직무수행과정에서도 많은 문제들이 지적되고 있다.
이쯤 되면 현행 교육감직선제를 통해 무엇을 기대 할 수 있을 것인가를 진지하게 따져봐야 한다. 가장 교육적이어야 할 교육감 선거가 비교육적 요소들로 얼룩지고, 겉으론 정치적 중립을 표방하지만 선거과정에선 정치권 여․야간의 대리전 양상으로 변질된 채 진보와 보수의 이념대결만 존재하는 선거제도를 언제까지 끌고 갈 수는 없다.
요즘 정치권 일각에서 교육감직선제를 지방자치단체장과 연계하는 '공동등록제'가 거론되고 있지만 이 역시 교육자를 정치적 색채가 강한 선거판에 내돌리는 부작용이 따른다. 과연 교육감을 꼭 선거에 의해 선출해야만 교육자치가 실현되는 것일까. 선출방식의 논리보다 더 중요한 것이 교육감에 적합한 인물을 찾아내는 일이고, 주민들의 존경과 신뢰를 바탕으로 리더십을 발휘할 수 있는 제도를 마련하는 일 아니겠는가. 그 대안 가운데 하나가 지방의회의 '청문회'를 전제로 하는 '자치단체장 교육감 추천제'일 수 있다.
이 방식은 교육감과 지방자치단체장간의 마찰 대신 협력관계를 유지할 수 있는 장점을 지닌다. 아울러 후보자가 자기자랑만 늘어놓아 유권자들을 현혹하는 선거방식 보다는 지방의회의 청문회를 거침으로 해서 보다 정밀한 교육감의 자질검증이 이루어질 수도 있다. 자칫 우려되는 자치단체장의 그릇된 추천 인사를 청문회를 통해 제어할 수 있는 기능도 기대할 수 있다. 완벽한 제도를 만들어 낼 수는 없겠지만 기본적으로 교육감을 정치화된 선거판에 끌어내지 않는 방법, 돈 선거, 인맥선거, 정치권과 연계한 선거만큼은 막아야 한다. 교육감이 없어도 학교는 잘만 돌아갈 것 같은데, 우리 사회는 교육감 한사람 뽑겠다고 너무 많은 에너지를 소모하고 있는 것 같다.
오성삼 건국대 교수
● 교육감 임명제나 러닝메이트제로 하자
교육감 직선제 이대로 안 된다는 국민적 공감대는 유감스럽게도 교육계가 제공했다. 지난 20년 동안 교육계는 교육부의 교육관료, 막강한 영향력을 가진 교원단체가 교육사무를 성역화했고 그들끼리 교육감, 교육위원을 선출했다. 국민들은 교육계 내부의 선거가 정치권과 달리 모범적인 선거로 치러질 줄 믿었다. 그러나 평생을 교육계에서 헌신 해 오신 분들이 학교운영위원 전원으로 구성된 선거인단 또는 시도교육위원회에서 교육감으로 선출되었으나 선거 부정과 부패로 인해 줄줄이 사법 처리되는 불행한 사태가 끊이지 않았다.
이에 참여정부는 교육감 주민직선 하면 부정부패를 막을 수 있을 것으로 생각했다. 그러나 작금의 사태에서 보듯이 주민직선제도 다를 바 없음을 보여주고 있다. 여기에다 직선제는 주민대표성 저하, 낮은 관심도, 높은 선거비용 등으로 선거자체가 무의미하다는 것이 입증됐다. 그럼에도 불구하고 교육계 일부에서는 교육감 직선제가 공교육정상화, 참여민주주의 증진, 헌법상 정치적 중립을 유지하는 제도라 강변하고 있다. 선거하는 순간 정치적 당파성이 개입되는 것이 현실임에도 정치적 중립을 운운하고, 투표율이 바닥을 기고 있는데 참여민주주의가 증진되었다고 강변하니 할 말이 없다.
교직자 봉급수준을 감안할 때, 특정교원단체 외에 수십억 원의 선거비용과 조직을 가동해야 하는 선거 판에 자비로 입후보할 수 있는 분이 몇 분이나 있을까. 교육감은 공립 초·중·고 교원 인사, 교장교감 승진전보 등 인사에 막강한 권한을 행사하며, 연간 수조 원의 교육예산을 집행하고 초·중·고교와 학생에 대한 교육 방향을 결정하는 중요한 직책이다. 하지만 교육감은 교육행정가이지 교육자는 아니다. 정작 교육은 교실에서 이루어진다. 따라서 교육감은 단위학교에 권한과 책임을 대폭 이양하고 교사들이 학생과 학부모가 원하는 수준의 교육에 전념할 수 있도록 잡무를 경감하고, 교육부도 해결 못하는 사교육과잉을 공교육정상화로 해소하는 역할을 해야 한다. 그러기에 교육감은 지역사회, 교사, 학생들의 존경을 받는 분이 맡아야 한다.
그러나 직선제는 이런 분을 모시기 어려운 제도이다. 때문에 선진국에서는 교육감 임명제가 일반적이다. 교육감의 교육정책은 지역교육은 말할 것도 없고 지역경제의 사활을 좌우한다. 지역교육은 청소년들의 장래 일자리와 직업선택에 심대한 영향을 주기 때문에 시·도청, 지역경제인과 긴밀한 네트워크와 거버넌스를 유지해야 한다.
따라서 교육감 선임방식은 지역에서 존경 받는 교육자를 추대할 수 있도록 일본, 미국과 같이 시도지사가 추천하고 의회가 동의하여 임용하는 방식과 시도지사가 교육감과 함께 러닝메이트로 입후보하는 방안 등 검증된 방안을 도입하자. 교육부는 공동등록제와 같이 검증되지 않은 제도로 실험하지 말고, 올 가을 국회에서 국민이 바라는 방향으로 개선해야 한다.
김성호 전국시도지사협의회 정책연구실장
● 후보 공동등록제를 실시하자
2006년 지방교육자치에 관한 법률 개정을 통해 교육감 직선제가 도입된 지 5년이 지난 현재, 교육감 직선제의 성적은 참담하다고 할 수밖에 없다.
사실 교육감 직선제는 그 출발 자체가 정치적이었다. 직선제를 반대하고 임명제나 러닝메이트제를 선호했던 참여정부가 교육위원회를 시·도의회 상임위원회로 전환한 것에 대한 교육계의 비판을 무마하기 위해 직선제를 선물로 준 것이기 때문이다. 주민들의 교육주권을 실현하고 지역특성을 반영해 지방교육자치를 발전시킨다는 직선제의 명목은 좋았으나, 도입 취지와 달리 후보난립과 불법·부정선거로 교육계를 혼탁한 선거판으로 전락시켰으며, 정치적 중립성도 확보하지 못했다.
특히 일부 시·도에서는 교육감과 시·도지사 간에 갈등이 발생했고, 교육감과 중앙정부가 교육정책을 두고 대립하기도 했다. 그 결과 지방정부와 학교는 혼란에 빠졌고, 교육수요자인 학생과 학부모가 모든 피해를 안게 되었다. 직선제가 가지고 있는 이러한 문제점 때문에 그 동안 대안을 찾아야 한다는 주장이 계속 제기됐고, 최근 서울시 교육감 사태를 기점으로 논쟁이 가열되었다.
현재 각계에서 제시되고 있는 대안 중, 시·도지사 교육감 임명제는 영국·독일·프랑스·일본·미국 대부분의 주 등 교육선진국에서 실시하고 있는 제도로서, 직선제에 따른 각종 문제점을 해결할 수 있다는 점에서 최선의 교육감 선출방법이라고 할 수도 있다. 그러나 현실적으로 직선제에 문제가 있다고 해서 보완도 하지 않고 폐지한 후 바로 임명제로 회귀하는 것은 국민정서상 허용되지 않을 것이다. 그리고 정후보자인 시·도지사 후보자와 부후보자인 교육감 후보자가 러닝메이트가 되어 출마하는 러닝메이트제는 주민직선제와 임명제의 절충적인 대안으로 과거부터 주장되어 왔다. 그러나 러닝메이트로 출마한 두 후보자의 교육정책에 대한 유권자의 선호도가 다를 경우, 유권자 의사를 투표에 반영하기 어렵고, 교육감이 시·도지사의 하부기관으로 인식될 가능성이 있다는 점에서 문제의 소지가 있다.
현재 가장 많이 거론되고 있는 공동등록제는 교육감 후보자와 시·도지사 후보자가 공동으로 등록하고 그 사실을 투표용지·선거공보 등에 표기하는 주민직선제 방안이다. 이것은 부정선거와 혼탁선거의 원인이 되는 후보난립과 후보사퇴를 줄일 수 있고, 선거비용을 경감시킬 수 있는 제도이다. 이 제도 역시 교육행정이 일반행정에 예속될 개연성이 있으며, 교육이 정치에 종속될 수 있다는 우려도 있다. 그러나 정치적 중립성을 정치권력으로부터 교육의 상대적 독립을 의미하는 것으로 해석하는 한, 공동등록제가 교육의 정치적 중립성에 위반된다고 주장하기는 어렵다. 그리고 공동등록제가 지방의 교육행정과 일반행정의 연계·협력을 강화한다면, 학교와 학생에게 실질적인 혜택을 줄 수 있는 교육정책을 펼 수 있다는 점에서 관심을 가져 볼만한 제도라고 생각한다.
김영환 경주대 법대 교수
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