북한군의 연평도 포격 후 이명박 대통령은 “국민의 생명과 재산을 지키지 못한 책임을 통감한다”는 요지의 대국민사과문을 발표했다. 북한군의 기습포격에 대한 국군의 소극적 대응, 청와대 안보비서진의 부적절한 발언, 북방한계선(NLL) 인접 서해5도의 취약한 군사력 등 안보상의 많은 문제점도 드러났다.
정부는 대통령 사과에 이어 국방장관과 참모총장을 비롯한 장성들의 교체, 서해5도 전력증강과 재정비, 군사비 증액 등 후속 조치를 취했다. 그러나 이런 단기적 대응책만으로는 부족하다. 군의 전면적 개혁과 이를 주도할 통수권자의 리더십 발휘가 가능하도록 중앙권한의 재조정이 필요하다.
안보는 생존과 번영을 위한 선택이 아니라 필수다. 호전적이고 예측하기 어려운 행태를 보이는 북한의 군사위협에 직면하고 있고, 미 일 중 러 4강의 이해관계가 치열하게 교차하는 한반도에서 한국의 미래는 안보에 달려 있다고 해도 과언이 아니다.
분권형 대통령제를 주장하는 사람들은 흔히 대통령의 과중한 책무의 일부, 특히 내치(內治)를 국회에서 간선되는 총리가 구성하는 내각에게 분담시키는 방식으로 해결할 수 있다고 본다. 이런 견해는 대통령의 과중한 책무가 국회의 과부하로 이어지지 않는다는 것을 전제한다.
그러나 이런 전제는 ‘견제와 균형’의 원리에 입각해 설계된 행정부-입법부 권력분립제의 본질을 도외시한 것이다. 대통령의 과중한 책무는 국회의 과부하로 이어지기 마련이다. 국회의 국정감사와 예산심의가 부실하게 이루어지고 있다는 지적을 받아온 것은 어제 오늘의 일이 아니다. 국정감사와 예산심의의 기간을 늘리고 전문보좌인력을 늘리는 것으로 문제의 근원이 해결되지 않는다. 국회의 고질적인 입법정체는 국회의 심각한 과부하 현상을 적나라하게 보여준다.
제18대 국회의 개원 이후 현재까지 발의된 총 9,761건의 법률안 중 의원회의 심의를 거쳐 처리된 것은 고작 1,755건뿐이다. 법률안 처리율이 18%에 불과한 셈이다. 위원회에 계류 중 회기 종료로 자동 폐기된 법률안이 1,879건, 현재 위원회 심사를 기다리고 있는 법률안은 무려 6,127건에 달한다. 입법정체는 점차 심화하는 추세다. 17대 국회(2004년~2008년)에 접수된 전체 법률안 7,489건 중에서 위원회 심의를 거쳐 처리된 법률안은 2009건이었다. 법률안 처리율이 37%였다.
18대 국회의 저조한 법률안 처리실적이 거의 매달 위원회를 열어 법률안 심의를 한 결과임을 기억해야 한다. 국회의 과부하를 그대로 둔 채 국회법을 대폭 손질하고 국회운영을 쇄신한다고 국회의 입법정체 문제가 해결될 것으로 기대할 수 없다. 국회의원들이 게을러서 입법정체를 초래하고 국가경쟁력의 발목을 잡고 있다고 질타한다면, 의정활동에 여념이 없는 대다수 국회의원들은 분통을 터뜨릴 것이다.
국회의 과부하 문제를 해소하는 근본적인 해법은 다름 아닌 지방분권개혁이다. 우리는 그 동안 법률적 차원에서 시도되는 지방자치의 제도화 노력이 중앙집권세력의 반(反)지방분권적 반격에 얼마나 무력한지 경험해왔다. 초당적 동의와 국민적 합의에 기초한 헌법의 제도적 보장과 비전을 결여한 채 추진되는 지방분권개혁은 당파적 이해관계에 의해 쉽게 좌초되고 만다는 사실도 목도했다. 따라서 지방분권개혁이 성공하기 위해서는 지방분권형 개헌이 반드시 이뤄져야 한다.
안성호 대전대 행정학부교수
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