노무현 전 대통령 서거 이후 개헌론이 확산되고 있다. 권력의 ‘견제와 균형’ 원칙이 바로 서는 헌법을 만들자는 제안이다. 이러한 개헌이 한국 민주주의를 공고히 하는 데 필요한 작업임이 분명하지만 그것만으로는 역부족이다. 현재와 같은 정당 구조가 지속된다면 어떤 개헌을 해도 ‘견제와 균형’ 원칙이 효과적으로 작동하기 어렵기 때문이다.
의원의 자율성이 보장되지 않는 비민주적 정당 구조를 갖고 있다면 의회 다수당은 대통령의 눈치만 보게 되고, 결국 의회는 행정부의 시녀가 된다. 그러나 의원들이 자율성을 갖고 있다면 대통령의 독주를 막을 수 있다.
정당 구조는 공천 제도에 큰 영향을 받는다. 의원들의 최우선의 목표는 공천을 다시 받아 재선에 성공하는 것이다. 때문에 어떤 공천 제도를 갖고 있느냐에 따라서 정당을 이루는 3요소인 당 지도부, 당원, 당을 지지하는 국민 중 누구에게 의원이 주로 충성심을 보이는지가 달라진다.
한국처럼 당 지도부가 공천을 결정하는 경우 의원들은 지도부에 충성하고 당의 거수기가 된다. 그러나 유럽식 대중정당처럼 당원들이 참여한 경선에서 후보가 선출되는 경우 의원들은 당원의 이해와 입장을 우선 반영하게 된다. 미국처럼 특정 정당을 지지하는 유권자들이 참여한 경선에서 후보가 선출되는 경우 의원들은 폭 넓은 정당 지지층에 일차적 충성심을 보인다.
각국의 공천 제도를 구체적으로 보면 중앙당과 지구당 중 어디에서 공천이 이뤄지는가, 그리고 당 지도부, 당원(대의원), 일반 국민 중 누가 실질적 공천권을 행사하는가에 따라 유형화할 수 있다. 중앙당에서 당 지도부가 공천하는 경우가 가장 중앙집권적인 형태인 반면, 지구당에서 일반 국민이 참여하는 경선을 통해 공천자를 결정하는 경우가 가장 분권적인 형태라고 할 수 있다.
선진 민주주의 국가 중에서 중앙당과 당 지도부의 영향력이 비교적 강한 나라로는 영국을 꼽을 수 있다. 영국 보수당에서는 중앙당이 공천 신청을 받아 면접 등의 심사를 거쳐 1차적으로 후보자를 거른다. 중앙당 심사를 통과한 지원자들은 원하는 지역구에 공천을 신청하는데 지구당은 25명 내외로 공천심사위를 구성해 6명 이하의 후보를 선정한다. 이어 50~100명으로 구성된 지역협의회 집행위원회가 면접 등을 실시한 뒤 후보를 선출하고 지역협의회에서 승인을 받는다.
독일은 지구당에서 당원이나 대의원에 의해 후보를 선출하도록 법으로 못박고 있다. 이에 따라 비례대표 후보는 주(州) 정당에서, 소선거구 후보는 지구당에서 경선으로 선출된다. 미국은 지역당에서 일반 유권자들이 참여한 가운데 후보가 선출된다는 점에서 가장 분권적이다. 주(州) 정당이 공천 방법을 자율적으로 결정하고 있어서 주마다 후보 선출 방식이 조금씩 다르다.
다양한 공천 제도 가운데 어떤 것이 바람직하다고 단순히 답변할 수는 없다. 한국에는 진성 당원이 거의 존재하지 않는다는 점 등을 고려한다면 지역구에서 모든 유권자들이 참여하는 가운데 후보를 선출하는 것이 가장 바람직할 것이다. 다만 상대 정당이 약한 후보를 선출하도록 만들려고 하는 역투표 등을 막는 방법을 찾아야 한다. 비례대표 후보 공천의 경우에는 전문가 소수자대표 등을 배려할 수 있도록 중앙당이 공천심사위를 꾸려서 심사하는 것이 바람직하다.
김민전(정치학) 경희대 교수
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