최근 중국의 일관성 없는 탈북자 처리에 대해 많은 비판이 제기되고 있다. 중국의 탈북자 강제송환은 탈북자를 국제법상의 난민이 아니라 밀입국자 또는 불법체류자라고 보는 입장에서 중국과 북한이 맺은 ‘불법 월경자 상호 송환 협정’에 따라 강행되어 왔다.
중국은 또한 탈북자 문제는 중국과 북한 간의 문제이므로 제3국 및 유엔 난민고등판무관실(UNHCR)을 포함한 국제사회의 관여를 원하지 않는다는 태도를 견지해 왔다.
과연 탈북자는 국제법상 보호를 받을 수 없는 존재인가?
중국은 1982년 난민협약과 난민의정서에 가입함으로써 강제 송환 금지 의무를 포함해 조약상의 난민 보호 의무를 지고 있다. 그런데 난민협약의 대상은 정치적 난민에 한정되어 있다.
사실 탈북자는 대부분은 북한의 식량난, 경제난을 피해 기본적 생존의 유지를 위해 북한을 이탈한 경우이다. 이들은 경제적 난민의 범주에 속하므로 동 협약의 규율 대상과 국제법에 의한 보호 대상에서 제외된다.
●불법체류자 아닌 인도적 난민
다만, UNHCR의 규정과 관행을 따를 때, 난민의 범위는 정치적 난민보다는 다소 넓게 해석될 수 있다. UNHCR 규정도 난민협약과 마찬가지로 활동지침으로는 경제적 난민을 제외하고 있지만, 인도적 난민은 보호ㆍ지원하고 있다.
그런데 탈북자는 단순한 경제적 난민으로 볼 수만은 없다. 최저한의 인간다운 생존을 추구하기 위해 북한을 탈출했다는 의미에서 인도적 난민의 범주에 포함될 수 있을 것이다.
여기에서도 두 가지 문제가 발생한다. 하나는 정치적 난민이든 인도적 난민이든 난민 판정의 제1차적 권리는 중국에 있다는 것이다. 난민 판정권은 주권에 속하는 사항이므로 중국이 난민 자격 부여를 거부하면 강제할 법적 수단이 없다. 다른 하나는 인도적 난민으로 인정되더라도 강제 송환 금지 의무가 적용되는가의 문제이다.
이 의무는 난민 자격의 확정 여부와 관계없이 적용되어야 한다는 것이지만, 난민협약 당사국이 UNHCR의 관행을 준수할 의무도 지는지에 대해서는 논란이 있다.
그러나 탈북자에 대해 최소한 인도적 난민 자격이 주어질 수 있다면 중국은 인도적 견지에서 이 의무를 준수해야 할 것이다. 중국이 난민협약의 당사국인 이상 난민으로서 강제 송환 금지 원칙의 적용 대상이 되는 자는 밀입국자나 불법체류자로 강제 송환하지 않는 국제 관행도 고려하여야 한다.
결국 탈북자 문제는 인권 보호 차원에서 해결하여야 한다. 인권과 관련된 사항에 대해 ‘조용한 외교’는 한계가 있을 수밖에 없다. 이제는 좀더 적극적으로 중국 측에 국제법과 중국 국내법에 따라 난민 신청 절차를 개시하고, 최종 판정이 있을 때까지 법적 보호를 부여해 줄 것을 요청해야 한다. 적어도 그 동안은 강제 송환을 자제하고 탈북자의 인권 존중에 최선을 다해줄 것을 요구해야 한다.
향후 탈북자 문제 해결을 위해서는 양자적ㆍ다자적 차원에서 중국의 국제법 의무 준수를 유도해야 한다.
●中의 국제법 준수 유도해야
양자적으로는 탈북자 처리를 위해 일관성 있는 정책의 수행을 약속하는 양해각서나 필요한 경우 협정을 체결할 것을 제안할 수 있다.
중국 측이 난민 지위부여에 난색을 표명할 경우, 탈북자에게 일시적 피난민의 지위를 부여해 줄 것과 우리 정부의 지원과 국제사회의 도움을 얻어 중국 내에 임시수용소나 캠프를 설치하고 잠정적 보호를 부여해 줄 것을 요청할 수 있다.
다자적인 노력으로는 이 문제를 유엔 체제 내에서 논의하는 것이다. 중국의 위상과 역할에 걸맞은 난민 정책을 펼 것을 유엔 총회나 慣퓽㎰廢맙？제기할 수 있다.
UNHCR의 개입도 적극적으로 유도해야 한다. 탈북자 문제는 더 이상 동북아시아에 특이한 상황만이 아닐 수 있다는 인식 하에 우리 정부의 주도로 유사한 상황에 대처할 수 있는 다자 조약 체제를 연구하여 국제사회에서의 입법을 제안해 볼 수도 있다.
최태현 한양대 법학과 교수
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