지난 7월 27일 치러진 제주도 행정계층 구조개편 주민투표로 제주 도민사회가 갈등과 분열을 일으키는 등 그 후유증이 심각하다.
행정자치부와 제주도의 주도로 현행 4개 시ㆍ군을 완전 폐지하는 혁신안과 현행 체제를 유지하는 점진안 중 하나를 선택하는 주민투표를 실시한 결과, 제주시 북제주군은 혁신안이 우세했고, 서귀포시 남제주군은 점진안이 우세해 도 전체로는 혁신안이 57%의 지지를 얻었다.
하지만 제주도의 행정계층구조개편 주민투표는 헌법에 보장된 자치권과 참정권, 평등권 등에서 많은 위헌 소지를 가지고 있다.
첫째, 4개 시ㆍ군의 자치권을 완전 폐지하는 주민투표 발의를 시장ㆍ군수가 아닌 도지사가 할 수 있느냐는 권한쟁의 문제가 발생한다. 즉, 4개 시ㆍ군의 기초자치권 폐지는 주민의 의사에 따라야 함에도 의견교환 없이 일방적으로 주민투표를 실시했기에 지방자치법 제3조에서 규정한 ‘지방자치단체를 법인으로 해서 그 지역주민의 의사를 제도적으로 보장하는 적법절차’를 무시한 행정행위라고 생각한다.
둘째, 시ㆍ군의 존폐 문제를 다루는 주민투표를 단순의결정족수로 처리하는 것도 위헌의 소지가 있다. 기초자치단체의 기초의회 및 기초자치단체장의 선임문제 등에 관한 존폐 문제는 헌법사항이며, 이는 기초자치단체의 존치를 전제로 한 활동사항, 예를 들면 기초자치단체의 병합, 조례의 재개정 촉구와 같은 일반 정책 사항과는 달리 자치단체의 형성이나 소멸에 관한 사항은 헌정사항이라고 할 수 있다.
따라서 헌정개정이나 자치단체 조직과 선출직 구성원의 증감 등에 관한 중요사항의 결정은 단순의결정족수와는 달리 의결정족수에 가중치를 두어야 한다.
셋째, 주민자치권은 헌법의 고유권한을 근거로 하여 권리의 생성, 변동이나 소멸이 이루어진다는 사실이 현 시대 국민의 정서와 헌법의 자치권 보장 측면에서 제도적으로 고려되어야 한다.
현재 추진하고 있는 행정계층구조 체제 정비는 우리나라의 헌법 제8장 제118조에서 규정하고 있는 현행 지방자치법에 배치되고 있을 뿐만 아니라 특별입법화의 전제가 되어야 한다.
결론적으로 주민투표를 근거로 법률을 개정할 수는 있겠지만 자치권과 같이 제도적으로 보장하는 권리인 경우에는 그 권리와 의무를 제한할 수 있는 헌법적 근거로서의 예외규정을 두지 않는 한 이에 배치되는 특별법은 개정할 수는 없다고 생각한다.
조문부 전 제주대 총장
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