정부와 여당이 19일 위헌 시비를 피할 수 있는 방안을 마련해 토지공개념을 재도입하기로 함에 따라 그 구체적 방안에 대해 관심이 모아지고 있다.
토지 공개념이란 땅의 개인 소유권은 인정하지만, 이용권과 수익권, 처분권을 국가가 관리한다는 것이다. 이는 국토면적이 좁은 유럽의 많은 나라에서 광범위하게 채택하고 있다.
우리나라의 경우 노태우 정부 때 토지공개념을 구체적으로 입법화해 1989년 12월 30일 ‘토지초과이득세(토초세)법’ ‘택지소유상한에 관한 법률’ ‘개발이익환수에 관한 법률’등 3개 법률이 만들어졌다.
그러나 토초세와 택지소유상한제의 경우 헌법재판소의 헌법 불합치 판결과 위헌결정으로 시행 8년 여 만에 폐지됐으며, 개발이익환수제는 규제완화 여론에 밀려 유명무실해진 상태다.
당정이 사실상 사문화한 토지공개념의 부활을 추진하는 것은 전국으로 번지고 있는 토지투기 양상을 현행 제도로는 막을 수 없다는 위기감 때문이다. 정부가 선택할 수 있는 카드는 개발부담금제 부활, 종합부동산세 중 토지 부과대상 확대, 토지거래허가 지역 지정요건 강화, 토지투기지역 특별보유세 신설 등으로 모아진다.
특히 종부세 토지분 부과 대상확대와 토지투기지역 특별 보유세 신설은 땅값 안정 효과가 검증된 토초세를 위헌시비 없이 재도입할 수 있는 방안이라는 점에서 8월말 종합부동산 대책에 포함될 가능성이 높다.
과거 토초세법은 3년 단위로 유휴지 등의 땅값 상승률이 전국 평균 땅값 상승률의 150%를 웃도는 경우 초과분의 30%(1,000만원 미만), 50%(1,000만원 초과)를 세금으로 물렸다.
그러나 이 제도는 94년 7월 토초세 과세기준이 법률이 아닌 대통령령에 규정됐다는 점 때문에 헌법재판소의 헌법불합치 판정을 받아 98년 12월 폐지됐다. 하지만 헌재는 논란의 중심이 됐던 ‘미실현 소득에 대한 과세’에 대해서는 “입법정책의 문제일 뿐 헌법상의 조세개념에 저촉되지는 않는다”고 판결해 토초세 기본 입법취지가 위헌은 아님을 밝힌 바 있다.
이는 과세기준을 법률로 명확히 하고, 초과이득에 관한 정의를 명확히 한다면 위헌시비에서 벗어날 수 있다는 뜻으로 해석될 수도 있다.
하지만 헌법에 맞춰 개정하더라도 토초세는 여전히 많은 문제점을 안고 있다. 예를 들어 과세 기준기간 3년 동안 땅값이 50% 이상 상승했더라도, 과세기간 이전에 고가로 땅을 구입한 소유주는 구입 당시와 비교하면 땅값 상승률이 50% 이하인데도 세금을 내야 하는 등의 불합리한 요소를 피해가기 어렵다.
이런 문제를 해결하기 위해서는 소득세가 아닌 보유세 방식으로 접근할 수밖에 없으며, 이는 결국 종합부동산세의 토지분 과세대상 확대로 귀결된다. 정부 관계자는 “지가 상승 분을 포함한 땅값 전체를 과세대상으로 하는 특별보유세를 신설하는 방안도 검토 대상”이라고 말했다.
구체적으로는 토지 투기지역으로 지정된 63개 시ㆍ군ㆍ구가 특별보유세 과세 대상이 될 가능성이 크다.
이밖에 규제 완화와 기업 부담 해소 차원에서 2002년부터 비수도권, 지난해부터 수도권에 부과가 중지된 개발부담금제를 부활하고, 택지개발과 도심 재개발 사업에 대한 부과금을 강화하는 방안도 유력한 검토 대상이다.
정부 관계자는 “8월말 발표이전까지는 토지공개념 재도입을 포함한 모든 가능성이 검토대상”이라며 “현행 부동산대책으로는 전국으로 확산될 조짐을 보이는 땅투기 움직임을 바로잡기 힘들기 때문에 토기개발에 따른 이익을 환수할 수 있는 고강도 대책이 필요하다”고 밝혔다.
정영오기자 young5@hk.co.kr
■ 與, 토지공개념 강력 시사
열린우리당이 주택에 이어 토지가격을 안정시키기 위한 토지공개념 재도입 방침을 강력 시사해 향후 추진과정이 주목된다. 개발지를 중심으로 땅값이 폭등하는 상황에서 “이대론 안 된다”는 공감대가 확산되고 있는 만큼 차제에 토지공개념적 성격의 세제를 만들어보겠다는 것이다.
우리당은 일단 6공 때인 1989년 토지공개념을 처음 도입할 당시의 시행착오를 거울 삼아 위헌 시비가 있는 부분은 제외하는 대신 보유세 강화, 개발이익 환수제 등 현실적으로 가능한 방안을 찾기로 했다.
다시 말해, 세율 등을 대폭 높여 다(多) 주택 보유자와 마찬가지로 땅을 과다하게 보유한 사람에게도 불이익을 주겠다는 구상이다. 정부가 최근 국민 1%가 51.5%의 땅을 소유한 충격적 통계 등을 공개한 것도 ‘토지는 공공재’라는 인식을 넓히려는 의도와 닿아있다.
정세균 원내대표는 19일 고위정책회의에서 “토지공개념과 토지공공성은 4촌 정도 되는 것 아니냐”며 “투기를 막는다는 측면에서 토지공개념은 충분히 검토해볼 가치가 있는 이슈”라고 말했다.
이와 관련, 정장선 제4정조위원장은 “과거 토지공개념과 관련된 법안 중 위헌판결을 받은 사안은 비켜가면서 투기적 토지소유에 강력히 대처할 필요가 있다”고 설명했다. 결국 이번의 토지공개념은 명칭은 같지만, 내용에선 6공의 그것과는 차이가 있다.
우리당은 주택대책과 별도로 토지문제를 논의하기 위한 당정협의도 정기적으로 열기로 했다. 정 위원장은 “집값을 잡는 데만 주력할 경우 투기자금이 토지로 옮겨갈 수 있다”며 “부동산 대책은 주택과 토지 등 모든 부문에 동시에 마련돼야 한다”고 말했다.
우리당은 그러나 이와는 대조적으로 분양가 원가공개에 대해선 최종 입장표명을 유보하는 등 매우 신중하게 접근했다. 의지만 앞세웠다 여론의 몰매에다 극심한 내홍까지 겪었던 1년 전의 혼선이 재연될까 우려하는 표정이다.
정 원내대표는 한나라당 일부에서 전면 공개를 주장한 데 대해 “실현가능성에 대한 고려도 없는 인기 영합적이고 치고 빠지는 식의 무책임한 행태”라며 부정적 반응을 보였다.
이동국기자 east@hk.co.kr
■ 분양원가도 공개?
8월말 발표될 부동산 종합대책에 토지공개념과 함께 아파트 분양 원가 공개가 채택될 가능성이 높아지고 있다.
아파트 분양원가 공개는 당초 열린우리당의 당론이었으나 노무현 대통령이 공개에 부정적인 입장을 피력하면서 수면 아래로 잠복했지만 최근 노 대통령이 원가공개에 긍정적인 입장으로 선회하면서 분위기가 급반전 했다.
여기에 한나라당도 공영개발택지에 한해 민영 아파트까지 원가공개를 당론으로 채택할 기세여서 분양원가 공개 확대는 거를 수 없는 상황으로 치닫고 있다. 박근혜 한나라당 대표와 열린우리당의 일부 의원들이 전면 공개에 부정적이어서 공영개발택지 내의 민영 아파트까지만 원가공개가 이뤄질 가능성이 높다.
원가공개 파장
아파트 분양원가가 공개되면 아파트 분양가가 내려가 서민들의 내 집 마련 부담이 한결 가벼워질 전망이다.
건설원가와 관계없이 주변 시세보다 일정 금액을 올려 신규 아파트 분양가를 책정하던 업체들의 관행에 제동이 걸리면서 분양가가 내려갈 수밖에 없기 때문이다. 분양업체들은 1998년 분양가 전면 자율화 이후 고급ㆍ첨단화를 명목으로 매년 분양가를 올려 높은 수익을 챙겼다.
2000년 평당 670만원에 그쳤던 서울시 동시분양 아파트의 평당 분양가는 2001년 735만원, 2002년 840만원, 2003년 1,082만원, 지난해에는 1,262만원으로 올랐다가 올해 7월에는 1,438만원까지 치솟았다.
하지만 분양원가 공개에 대한 반론도 만만치 않다. 우선 민간이나 공공이 만든 재화의 원가를 공개하는 것은 시장주의 원칙에 반한다는 지적이다.
실제 다이아몬드 같은 보석이 비싼 건 생산원가가 높아서가 아니라 공급이 한정돼 있기 때문이라는 것이다. 다시 말해 재화의 시장가격은 원가보다는 수요, 공급의 원칙에 따라 정해져야 한다는 주장이다.
업계 반응
주택공사나 민간 건설업체는 분양원가 공개는 득보다 실이 많다고 주장한다. 분양원가가 공개될 경우 업체들이 분양을 기피해 2~3년 뒤에는 공급 부족으로 또 다시 집값이 오르게 될 것이라는 주장이다.
또 아파트 원가공개를 통해 분양가가 내려갈 경우 분양자들에게 불로소득이 돌아가는 문제가 발생하고, 이로 인한 청약과열이 우려된다는 것이다.
S건설사 한 임원은 “일부 시민단체에서 수요자의 알 권리를 내세워 원가 공개를 주장하고 있지만 기업 입장에서 원가는 영업 비밀에 해당돼 쉽게 공개할 수 없는 부분”이라며 “원가 공개를 하면 주택의 질이 떨어지는 등 부작용이 큰 만큼 차라리 분양가 규제를 부활하는 게 나을 것”이라고 말했다.
공기업인 주공도 정부 정책이 원가를 공개하도록 정해지면 따른다는 방침이지만 큰 부담을 느끼고 있다.
주공 관계자는 “분양주택에서 발생하는 수익은 국민임대주택 건설 재원으로 활용되기 때문에 적정 수준의 분양 수익이 발생해야 한다”면서 “공기업이라는 이유로 원가를 공개해 적정 이윤을 남기지 못한다면 임대주택 사업 추진에 차질을 빚을 소지가 크다”고 말했다.
송영웅기자 herosong@hk.co.kr
전태훤기자 besame@hk.co.kr
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