이제 독도문제에 관한 조용한 접근은 없는 듯 하다. 정부도, 국회도, 지방자치단체도 마찬가지다. 현재 독도관계의 화두는 ‘실효적 지배’이다. 독도 입도 전면 허용, 방파제 공사, 독도호텔 건설, 이순신 장군 동상 건립 등 갖가지 방안이 봇물 터지듯 나오고 있다. 그러나 동도 정상 외에 거의 평지가 없는 0.18㎢의 독도에 이 모든 요구를 수용하는 것은 어려울 것이다.
사실 현대 국제법상 실효적 지배는 영토에 대한 ‘물리적 정착이나 점유’라기보다는, 영토에 대한 ‘국가기능의 실제적 행사나 표시’를 의미한다. 우리 정부가 독도의 실효적 지배를 강화하겠다고 한 것은 독도에 대해 국가기능을 보다 적극적이고 명백하게 표시하겠다는 뜻으로 받아들여진다. 물론 여기에는 입법, 사법, 행정 조치들이 수반돼야 할 것이다. 하지만 구체적 방안의 논의에 앞서 실효적 지배에 관한 원칙을 세우는 것이 필요하다. 그래서 독도의 상황을 고려, 실효적 지배 강화를 위한 원칙을 제시하고자 한다.
첫째, 독도의 실효적 지배 강화에 따른 일본의 항의에 전략적 대응이 필요하다. 일본이 항의하고 반발한다고 해서 독도의 현실 점유가 일본으로 넘어가는 것은 아니다. 다만 일본의 항의가 제3국의 지지를 확보, 우리나라나 제3국에 대해 교섭력이나 대항력을 높여주는 결과를 낳지 않도록 해야 한다. 또 통상의 외교적 항의를 넘는 무력행사를 비롯한 긴장관계의 조성이나, 유엔 등 국제무대를 통한 독도문제의 공론화에도 대비해야 할 것이다. 이에 대해선 적극적 관할권 행사와 함께 독도문제가 20세기 초 일본 제국주의의 한반도 식민지화 과정에서 비롯됐다는 독도문제의 실체를 확인하고 알리는 작업이 필요하다.
둘째, 독도의 실효적 지배 강화는 ‘울릉도와 연계’해야 한다. 정치권 일각에서 추진하는 독도개발특별법은 근본적 치유책이 될 수 없다. 이 법은 독도만을 위한 개발로 울릉도와 독도의 분리를 더욱 부채질할 우려가 있다. 독도 영역의 근본적인 불안 요인은 울릉도와의 분리에 있다. 이는 1965년과 99년 한일어업협정에서 독도가 울릉도와 다른 법적 수역에 놓임으로 야기된 것들을 통해서도 파악된다. 따라서 독도 영역의 안정은 울릉도와 연계 강화를 통해 울릉도 부속섬으로서의 지위를 회복할 때 이루어질 것이다. 이는 동해에서 우리의 입지 강화에도 도움이 될 것이다.
셋째, 독도의 실효적 지배 강화는 ‘지속가능한 발전’이 되어야 한다. 독도에 대한 실효적 지배 강화 방안으로 입도 전면 허용, 건축물의 건립 및 공간 매립 등이 제안되고 있다. 독도에 대한 권익을 현세대만이 아니라 미래세대도 향유할 수 있도록 해야 한다. 이를 위해서는 우선 ‘독도가 학문적, 실질적 측면에서 어떠한 가치를 가지고 있느냐’ 하는 것에 대한 종합적 조사와 평가가 이루어져야 한다. 이를 통해 독도의 실효적 지배 강화가 독도의 현재 뿐만 아니라 미래의 가치를 훼손하지 않고, 그 가치들을 창출하는 방향으로 이루어져야 한다.
이러한 세가지 원칙에 기초하여 일본의 독도 침탈 시도를 배제하고 독도에 대한 영토적 안정을 이뤄 나가야 한다. 그런데 실효적 지배 강화가 여기에 머물러서는 안 된다. 독도를 우리 국토로 효율적으로 이용, 관리하여 그로부터 무한한 권익을 향유할 수 있도록 해야 한다. 결국 독도의 실효적 지배 강화는 ‘지키는 독도에서 생산하는 독도로’ 만드는 작업이 돼야 한다.
홍성근 독도학회 이사
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