최근 신행정수도특별법에 대한 위헌결정으로 온 나라가 소란스럽다. 혼돈의 근원은 현 정부가 지향하는 지방분권과 국가균형발전의 정책기조에 대한 논리가 취약한 데 있다. 지방분권을 통하여 국가균형발전에 이르려고 하는 것인가? 아니면 지방분권은 지방분권대로, 국가균형발전은 국가균형발전대로 각기 독립적이면서도 상호 결합적이라고 보는가? 그러나 이 두 가지 접근방식 모두 논리적 기반과 체계가 미약하다. 지방분권을 통해서는 국가균형발전에 이르기 어렵고, 국가균형발전 또한 독립적으로 접근할 성질의 것이 아니다.새로운 대안은 지방분권이 아닌 다른 유용한 길을 통해 국가균형발전에 이르도록 하는 데서 찾아져야 한다. 분권의 엔진으로는 더 이상 국가균형발전에 이를 수가 없다. 국가균형발전에 이르는 길은 ‘협권(協權)의 길’이다.
집권에서 분권으로, 그리고 이제는 협권으로 가야 한다는 말이다. ‘집권(集權)의 길’은 중앙의 논리에 의하고 분권의 길은 지방의 논리에 의하나, 협권의 길은 지방의 논리의 연장이 아닌 전혀 새로운 성격의 ‘관계(關係)의 논리’에 의해 열린다.
국가균형발전은 정부 단위간의 발전-저발전의 구조적 문제의 해결과 직접적인 관련이 있다. 이를 위해서는 집권의 중앙의 논리나 분권의 지방의 논리가 아닌, 협권의 관계의 논리에 의해서만 가능하다. 정부간 관계의 관점이나 상생의 조건의 측면에서 접근하지 않고서는 국가균형발전의 지속적인 결과를 가져오기가 어렵게 돼있다.
집권, 분권, 그리고 협권은 정부간 관계의 한 양태이다. 그 동안 지방자치는 집권과 분권의 개념 속에서 접근되어 왔으나 이는 지극히 위험스럽다. 지방자치의 발전과정은 집권과 분권이 아니라 집권과 분권, 그리고 협권이라는 변증법적 과정 속에서 접근해야 한다. 집권과 분권의 구도로만 접근할 경우 집권의 대안으로 분권이 상정되어 분권자체가 목적이 되어 버린다.
그러므로 이제는 협권을 외쳐야 이 시대와 나라를 구할 수 있다. 불완전한 논리로 실험을 계속할 수는 없다. 협권의 길에 대해 깊이 고민하는 것이 상생의 지방자치를 실현시키는 지름길임을 유념해야 한다. 이것은 학문적인 차원에서의 논리를 떠나 국가생존과 직결되는 절박한 문제이다. 국정운영의 중심논리가 안정적일 때 그 자체로 문제해결의 큰 역량을 갖는 것이다. 또한 문제의 바람직한 해결을 위해서는 중앙 집권의 하향식논리나 지방 분권의 상향식논리가 아닌 협권의 ‘관계의 논리’에 기초한 변증법적 정부간 관계의 틀 속에서 접근해야 한다.
‘관계의 논리’는 유연하고 섬세한 조정의 원리에 의해 작동되며 협권의 길에 진입시켜 국가균형발전에 이르게 하는 실행 논리이다. 따라서 지방의 논리에 기반 하여 자율과 참여의 원리에 의해 운행되는 분권의 길은 국가균형발전에 이르는 다른 길이 되지 못한다. 분권은 갈등국면의 분리구도를 가져올 뿐 협권의 길로 진입하는 안내자 역할을 하지 못한다는 것이다.
이 시점에서 우리는 과연 공멸의 분권로를 계속 타야 할 것인가? 아니면 상생의 협권로를 타야 할 것인가? 그것은 우리 모두의 선택의 문제이다. 나는 협권정치와 협권운동을 지향하는 혜안의 정부를 택할 것이다.
김천영 강릉대 자치행정학과 교수
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