유일하게 반대의견을 낸 전효숙 재판관은 헌법제정·개정권자의 권한 과잉을 우려했다. 특히 전 재판관은 ‘서울이 수도이다’라는 사실로부터 ‘서울이 수도여야 한다’는 헌법적 당위명제를 도출하는 것은 논리의 비약이라고 비판했다.단순히 "수도의 소재지가 어디냐"는 것은 국민의 자유와 권한 실현이라는 헌법의 목적과는 관련이 없다는 것이다. 전 재판관은 수도의 소재는 단순히 헌법 목적 실현을 위한 ‘도구’에 불과할 뿐이라고 해석했다. 이를 근거로 그는 "헌법상 수도의 위치가 반드시 헌법제정권자나 헌법개정권자가 직접 결정해야 할 사항이라고 단정할 수 없다"고 밝혔다. ‘수도 서울’을 관습헌법이라고 해석한 다수의견에 대해서도 반박했다. 서울이 수도라는 사실이 오랫동안 우리 민족에게 자명하게 인식되어온 관행이라고 해서 법규범으로까지 해석할 수는 없다는 것이다. 관습헌법을 인정하더라도 관습헌법 자체가 성문헌법과 같은 효력을 가질 수는 없다고 설명하기도 했다. 전 재판관은 이어 국회의원 194명 중 167명이 찬성한 특별법 통과를 관습헌법을 내세워 무효화하는 것은 국회입법권을 규정한 헌법 제40조 위반이라고 지적했다.
전 재판관은 김영일 재판관의 의견에 대해서도 "사안에 따라 대통령의 국민투표 부의권을 각각 다르게 해석할 수는 없다"고 반박, 국민투표에 있어서 대통령의 재량을 넓게 봤다. 전 재판관은"결론적으로 이 사안은 헌법재판소가 판단하기에 부적합한 것"이라며 각하의견을 냈다. 이진희기자
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