헌법재판소는 ‘신행정수도 건설 특별법’에 대한 위헌 결정문에서 정부의 신행정수도 건설을 ‘수도 이전’으로 못박고, 이를 전제로 위헌 결정을 내렸다. 즉 특별법의 구체적인 내용은 더 볼 것도 없이 ‘수도 서울’의 헌법적 위상을 내세워 판단을 내린 것이다. 윤영철 헌재소장을 비롯한 7명의 재판관은 ‘수도 서울’은 불문 헌법에 해당한다는 이유로 위헌결정을 했고, 김영일 재판관은 대통령의 국민투표 부의권을 자유재량이 아닌 일종의 ‘의무’로 해석, 7명과는 다른 이유로 위헌 의견을 냈다.◆신행정수도 이전은 ‘수도 이전’=헌재는 "국가 정치·행정의 중추기능을 가지고 있는 수도로 건설되는 지역"이라는 특별법의 제2조 1호와 2호를 근거로 특별법의 성격을 ‘수도이전법’으로 해석했다. 헌재는 "특별법이 비록 이전되는 주요 국가기관의 범위를 개별적으로 확정하고 있지는 않지만, 신행정수도가 국가의 정치·행정의 중추기능을 담당하기에 충분한 정도가 되어야 함을 요구하고 있다"며 "특별법에 의한 신행정수도의 이전은 곧 우리나라의 수도 이전을 의미한다"고 단정했다. 이는 "법을 어떻게 집행하느냐의 문제이지 특별법 자체에는 문제될 것이 없다"는 정부측 주장을 받아들이지 않은 것이다.
◆7명 재판관, "헌법 130조 위반"=다수의견의 기반이 된 헌법조항은 ‘헌법개정’의 절차에 대해 명시한 헌법 130조였다. 이 조항은 ‘국회는 헌법개정안이 공고된 날로부터 60일 이내에 의결…국민투표에 붙여…’ 등 단순한 개정절차를 명시한 것이다. 언뜻 보기에 특별법과는 상관이 없는 내용이지만, 헌재는 ‘수도 서울’의 변경은 130조의 절차를 거쳐야 하는 ‘헌법개정 사항’이라는 논리를 폈다.
헌재는 여기에 ‘관습헌법(불문헌법)’이라는 개념을 끌어왔다. 우리 헌법은 명문화된 성문헌법을 기반으로 하고 있지만, 명문화되지는 않았다고 해도 전통적으로 확립된 관습헌법이 존재한다는 것. 헌재는 ‘수도 서울’의 위상을 바로 이 ‘관습헌법’으로 규정했다.
헌재는 때문에 수도를 이전하려면 헌법개정을 거치거나, ‘수도 서울’이라는 관습헌법이 국민들 사이에서 자연적으로 사멸했는지를 확인하기 위한 국민투표 등의 절차가 필요하지만, 이 사건의 경우 이러한 사멸의 사정이 확인되지 않는 만큼 반드시 헌법개정 절차에 의해야 한다고 밝혔다.
헌재는 헌법개정과 관련, 새로운 수도설정 조항, 예컨데 충청권의 특정지역이 우리나라의 수도라는 조항을 헌법에 신설하는 방법을 예시했다. 헌법을 개정하려면 국회 재적의원 3분의 2의 찬성을 얻어 국민투표에서 통과되어야 한다.
◆김영일 재판관, "헌법 72조 위반"=김영일 재판관은 같은 위헌 의견을 냈지만, 보다 단순한 논리를 폈다. 수도 이전이 헌법 72조에서 규정한 국민투표에 붙여야 할 국가안위에 관한 중요정책이라는 청구인측의 의견을 받아들여, 대통령이 국민투표에 붙이지 않은 것은 재량권의 일탈, 남용이어서 위헌이라고 해석했다.
김 재판관은 국민투표 부의권이 대통령의 자유재량 행위이지만, 재량권을 적법하게 행사한다면 수도이전 문제를 국민투표에 붙일 의무가 있다고 밝혔다. 정부측은 헌법 72조 ‘대통령이 필요하다고 인정할 때에는 외교·국방·통일 기타 국가 안위에 관한 중요정책을 국민투표에 붙일 수 있다’는 조항에 대해 ‘대통령이 필요할 때…’라는 문구를 근거로 대통령의 권한일 뿐 의무는 아니라고 주장했었다.
이진희기자 river@hk.co.kr
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