신행정수도 문제는 입법 과정에서 예상과 달리 세인의 주목을 별로 받지 못하다가 뒤늦게 구체적 논의에 들어가자 뜨겁게 달아오르기 시작하였다. 찬반 양론으로 한동안 이 사회를 용광로 속으로 몰아 넣었던 이 사건에 대하여 헌법소원이 청구되면서 헌법재판소의 결정을 기다리게 되었다. 이제 국민은 헌법재판소가 어떤 결정을 할 것인지에 관심을 집중시키고 있다.헌법소원은 예외적인 권리 구제 수단으로 헌법 제111조 제1항 제5호의 규정과 헌법재판소법 제2조 제5호와 제68조에 근거하여 청구할 수 있는 헌법재판제도이다. 헌법소원이 청구되면 헌법재판소는 먼저 적법요건에 대하여 심사한다. 헌법재판소법 제68조 제1항은 공권력의 행사나 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 자가 헌법소원을 청구할 수 있다고 규정하고 있다. 기본권 침해는 현재 직접적으로 당사자에 대한 침해이어야 한다. 또한 헌법소원은 예외적 권리 구제 수단이기 때문에 다른 구제 절차를 모두 거쳐야 한다. 더구나 우리 실정법은 법원의 판결에 대해서 원칙적으로 헌법소원을 하지 못하게 되어 있으며, 소의 이익이 없다면 청구는 각하되어 본안심리를 하지 않고 종결하게 된다.
이번 사건에서 청구인 측은 국민투표 미실시, 입법절차상의 하자, 직업선택의 자유와 행복추구권 등 기본권 침해를 사유로 내세우고 있다. 헌법소원을 재판부가 심리하기 위해서는 먼저 적법요건을 충족시켜야 한다. 특히 이번 사건에서 핵심 쟁점 중 하나는 당사자 적격의 문제이다. 행정수도 이전으로 누구의 기본권이 현재 직접 침해당하는지 판단되어야 할 것이다. 청구인들은 행정수도 이전 문제는 국가의 중대사안으로 국민투표를 통하여 결정해야 하는데도 국민투표를 실시하지 않음으로써 국민의 투표권을 침해한 것으로 전 국민이 당사자가 된다고 본다. 그러나 행정수도 이전이 국가의 중요한 정책이지만 국가안위에 직접 관련되었다고 보기는 어렵다. 헌법 제72조의 해석론에서 볼 때 외교·국방·통일 기타 국가안위에 관한 중요정책이 필요하다고 인정될 때에 대통령의 국민투표 회부권한은 전적으로 대통령의 재량영역에 속한다.
그 다음 국회가 제정한 '신행정수도의 건설을 위한 특별조치법'의 위헌으로 인한 국민의 기본권 침해 문제, 즉 입법권 행사로 국민의 기본권이 침해되는 문제를 검토해 볼 수 있다. 여기서 청구인의 공무담임권, 행복추구권의 침해 등을 들 수 있는데 기본권 침해의 경우 그 범위를 확대하면 어떤 공권력 행사도 이 범주에서 벗어날 수 없다. 특히 직업선택의 자유와 행복추구권의 침해 문제는 기본권에 대한 직접적인 침해가 아니라 서울이라는 대도시로부터 발생하는 특수한 상황으로 반사적 이익에 불과하고, 이 부분에서도 직접성과 현재성이 없기 때문에 인정받기 어렵다. 마지막으로 입법 절차의 하자 문제는 입법 절차에 있어서 포괄적인 재량권을 갖고 있는 국회가 특별법 제정 과정에서 공청회를 거치지 않았다 하여도 여야 간에 합의를 통하여 제정하였기 때문에 특별히 문제점을 지적할 수는 없다. 따라서 헌법소원은 적법요건을 충족시키지 못한다고 본다.
이상과 같이 신행정수도 이전에 대한 헌법소원은 인용되기 어려울 것이다. 물론 여기서 우리 모두는 헌법재판소의 결정을 기다려야 한다. 하지만 신행정수도의 문제는 지금부터라고 할 수 있다. 우선 이 시점에서 정리해야 할 것은 사안의 중심에 있는 행정수도의 개념에 대한 정의이다. 단지 행정부 이전을 통한 행정수도 건설인지 국가의 모든 권력이 이전하는 수도의 이전 즉 천도의 개념인지 명확히 해야 할 것이다. 따라서 헌법재판소 결정과 별개로 이전 문제로 인한 소모적 논쟁을 줄이고 국가의 장래를 위한 진지한 논의를 통하여 국민적 합의를 도출해야 한다.
/김상겸 동국대 법학과 교수
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