노무현 대통령이 13일 국회 시정연설에서 강력한 '토지공개념제도'의 도입을 검토하겠다고 밝힘에 따라 토지공개념이 '집값잡기' 정책에 어떻게 반영될지 관심이 집중되고 있다. 전문가들은 과거 토지의 초과 보유를 금지하는 등의 극단적인 토지공개념과는 달리, 사실상 아파트 등 집값 안정에 비중이 실린 '주택공영제'로 이어질 것으로 보고 있다. 하지만 '1차 원자재'에 가까운 토지와는 달리 '2차 상품'인 주택에 공개념을 도입하는 것은 반시장 정책이라는 지적도 있어 시행 과정에서 논란이 거셀 전망이다.공개념 주택으로 확대한 '주택공영제'
토지공개념은 정부가 공공의 이익을 위해 토지의 이용과 처분을 적절히 제한할 수 있다는 개념. 토지는 공공재(公共財) 성격이 강하지만 상대적으로 가용면적이 제한돼 있어 언제든 투기와 수급 불균형이 발생할 수 있기 때문이다. 노 대통령이 "토지는 국민생활과 기업경영의 필수적 요소인데 반해 확대재생산이 불가능한 만큼 일반상품과 달리 취급해야 한다"고 언급한 것도 이런 맥락에서다.
토지공개념은 1980년대 후반 부동산 투기 열풍과 이에 따른 땅값 상승이 심각한 사회문제로 떠오르면서 도입됐다. 정부는 89년 정기국회에서 '택지소유에 관한 법률', '토지초과이득세법', '개발이익 환수에 관한 법률' 등 3대 법률을 제정, 시행함으로써 단기간에 땅값을 30∼50% 가량 떨어뜨리는 효과를 보았다.
하지만 시행 과정에서 사유재산권 침해논란이 끊이지 않았고, 결국 토초세와 택지소유상한제는 각각 94년 7월과 2002년 2월 위헌 판결을 받았다. 개발부담금은 택지개발 사업 등으로 지가가 상승할 때 개발이익을 환수하기 위해 부과되는 세금으로 올해 말까지 적용된다.
전문가들은 그러나 헌법재판소가 문제를 삼은 부분은 택지소유상한면적의 과도한 제한과 고율의 부담금 등 세부 시행령의 문제일 뿐 공개념 도입 자체에는 문제가 없다는 지적이다.
정부 관계자도 "헌법재판소가 공개념의 정신 자체를 부인한 게 아니고 이미 공개념 성격의 제도들이 운영되고 있어 시행상에 큰 문제는 없다"며 "공개념을 주택으로 확대하면 주택거래허가제, 1가구 2주택 중과세 등 대부분의 주택규제 정책이 가능하다"고 말했다.
개발부담금 연장·주택거래허가제 검토
과거의 토지공개념이 기업까지 가세한 땅 사재기 열풍을 잠재우기 위해 지가 상승 억제에 초점을 맞춘 반면, 이번엔 주택이 특정계층에 집중되는 현상을 막고 재개발이나 재건축을 통해 조합원 등에 돌아가는 개발이익을 환수하는 방안 마련에 집중할 것으로 보인다.
정창수 건설교통부 주택국장은 "위헌 판결을 받았던 제도를 그대로 부활할 수는 없으며 위헌 시비가 나지 않도록 대책을 세우겠다"며 "공개념에는 토지와 주택 등의 가격, 거래, 상한 규제 외에 세제 등도 포함될 수 있다"고 설명했다.
따라서 올해 말 끝나는 개발부담금의 존속과 대상 확대, 토지거래허가제 강화, 주택거래허가제 도입 등이 유력하게 검토되고 있다. 정부는 이미 개발부담금을 재건축 사업에도 적용하는 방안을 기획예산처와 협의 중이다. 현행 토지거래허가제 대상 면적을 대폭 축소하거나 투기지역 등의 주택 거래 때 시·군·구의 허가를 받도록 하는 방안도 검토하고 있다. 하지만 주택거래허가제의 경우 일선 지자체의 행정력을 감안할 때 실수요 여부를 일일이 따져 허가를 내주기가 쉽지 않아 현실성이 떨어진다는 지적도 나오고 있다.
세제 분야에서는 이미 도입키로 한 종합부동산세의 조기 시행과 1가구 다주택 보유자에 대한 중과세 방안이 유력하다. LG경제연구원 김성식 연구위원은 "다주택 보유 자체를 제한하는 것은 위헌의 소지가 있겠지만, 투기 목적으로 여러 채의 주택을 구입한 사람에 대해 양도차익을 환수하는 것은 공공의 이익에도 부합한다"며 "1가구 다주택 보유자에 대한 양도세 중과, 분양권 전매금지의 전국 확대 등은 당장 실현 가능한 공개념제도"라고 지적했다.
/고재학기자 goindol@hk.co.kr
김 혁기자 hyukk@hk.co.kr
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