우리나라는 반복된 부동산 투기와 난개발로 경제발전의 성과가 경제기반 강화로 이어지지 못하고 국토·도시환경은 나빠지고 있다.지난해까지 정부는 부동산 경기를 살리려고 각종 투기 억제제도를 완화해 왔다.
그러다 작년 말부터 서울 강남지역에서 시작된 아파트 값 폭등세가 수도권 전역에 확산되자 이제는 세무조사라는 고강도 처방을 빼들었다.
수도권 난개발의 주범인 준농림지지정도 그렇다. 8년전 김영삼정부가 수도권 집값 안정과 택지공급확대를 목표로 도시계획의 상식을 벗어난 준농림지 제도를 시행하자 마구잡이식 난개발이 수도권 전역에 확산되어 땅따먹기식 개발이 무계획적으로 이뤄졌다.
경기침체와 부동산·건설 경기를 이처럼 냉온탕식으로 오가서는 국토발전도 기약할 수 없다.
오로지 집값 상승을 위해 앞으로도 수십년은 더 살 수 있는 아파트를 20년만 되면 부수고 더 높고 크게 재건축한다.
이러한 재건축은 주택공급에 역행하고 그나마도 부족한 도시 내 녹지와 나무를 없애고 인구밀도를 무한정 상승시켜 도시를 질식시키고 건전한 산업활동보다는 투기를 만연시킨다.
개인토지의 소유권이 거의 절대적이어서 사회가 필요로 하는 기반시설을 꼭 필요한 곳에 확보할 수 없고 토지보상가가 지나치게 높아 예산을 감당할 수 없다.
기반시설사업비 중에서 용지보상비의 비중이 산골지역의 댐 건설이 75%, 도시내 도로는 98%까지 소요될 정도이다.
미국의 고전학파 경제학자인 헨리 조지는 산업사회의 발전이 잉태한 이러한 도시·공간경제문제를 일찍이 예견하고 1879년, ‘자본주의 사회가 발전하기 위해서는 토지투기를 차단해야 하고 그러기 위해서는 토지단일세로 국가재정을 토지소유에 대한 과세 하나만으로 충당하는 제도로 나아가야 한다’고 주장하였다.
헨리조지의 개혁적 주장은 현대사회의 국토ㆍ공간 경제의 기틀을 닦는 데 획기적으로 기여하였다. 영국의 도시계획가인 에베네자하워드는 1898년 ‘전원도시론’을 제창하였다.
그는 도시를 효율적이고, 경관이 아름답고, 혼잡하지 않으며, 자연과 어우러지는 삶의 공간으로 조성하기 위해서는 반드시 토지를 공공소유해야 한다고 갈파하였다.
그러한 영향을 받아 선진국들은 일찍부터 토지소유권 문제를 이용권과 개발권을 분리해왔다.
토지소유권에서 일부만 쪼개어 행사할 수 있게 하는 개발권 개념은 토지의 용도가 다양해지고 또 지하와 지상의 공간까지도 이용해야 하는 산업사회에서 꼭 필요한 제도이다.
또 토지투기 이득은 개발권에서 발생하기 때문에 이를 공익에 맞게 규제함으로써 기득권층과 못 가진자의 소득격차를 막아 사회를 건강하고 생산적이게 만든다.
개발권이 분리된 선진국은 기본권과의 마찰 없이 토지를 입체적으로 이용하고 개발이익을 봉쇄할 수 있다.
영국은 1947년 개발이익을 국가가 환수하는 법령을 제정하여 계획없는 개발은 불가능하게 했고 독일은 토지의 건축ㆍ개발 부자유 원칙을 확립한 데서 나아가 상세계획제도를 만들어 개발허가시 건축형태와 색깔까지 지정하여 살기 좋은 도시환경을 조성한다.
프랑스는1975년 토지개혁법을 제정하여 건축권을 거의 공유화한 것이 오늘날까지 파리의 도시환경을 지속시키는 기반이 되고 있다.
사유권이 가장 보장된 미국도 우리나라와 같은 토지개발자유는 허용하지 않으며, 개발권 양도제를 통해 도시계획을 강제할 수 있다.
9·11 테러사태때 사라진 뉴욕의 세계무역센터가 위치한 맨해턴의 배터리파크시티는 토지를 도시공사의 소유로 개발한 임대도시로, 92에이커의 토지에 연면적 21만평의 사무실과 1만여세대의 주택을 건설했다.
임대도시로 개발했기 때문에 세계에서 지가가 가장 비싼 지역인데도 전체 부지면적의 30% 이상을 강변공원과 일반공원, 광장등의 공공공간으로 확보하고, 박물관과 각급학교등 공공시설을 충분히 갖출 수 있었다.
도시경관과 조경도 완벽히 통제하여 뉴욕의 명물로 도시설계가 가능했다.
우리도 이제라도 임대신도시를 건설해야 한다. 임대도시는 도시차원이라는 점에서 임대주택과 다르다.
따라서 제한된 지역을 정부가 사들여 임대신도시로 개발하고, 그곳의 입주자들에게는 이용권만을 부여하는 도시를 만드는 것이다.
그렇게 되면 지역개발로 인한 경제적인 효과가 개인에게 돌아가지 않으므로 부동산 투기가 사라지고 임대신도시의 쾌적한 환경을 보며 국민 모두는 국토ㆍ공간경제의 개혁 방향을 실감할 수 있을 것이다.
임대도시 건설은 전근대적인 현행법체제하에서 기본재산권과의 마찰을 피하면서 개발권을 제한하여 선진국의 효율적이고 쾌적한 국토·도시환경을 재현할 수 있는 유일한 방법이다.
재원조달도 뉴욕시처럼 장기기채를 발행하여 민간자본을 유치하면 최소한의 정부지원으로 수행할 수 있다.
우리보다 1세기 앞서 선진국이 채택한 공간경제·도시계획 제도를 시험적으로 적용하는 이러한 시범 신도시 개발은 국민 모두에게 교육홍보효과를 줄 것이고, 우리나라 국토·도시관리제도 개혁을 향한 새천년의 첫 걸음이 될 것이다.
임 강 원 서울대 환경대학원교수
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