7개 광역도시권 개발제한구역 조정안의 발표로 정부가 추진해 왔던 개발제한구역(그린벨트)제도 개선 시책의 윤곽이 드러났다. 그린벨트 제도를 둘러싼 쟁점은 세 갈래로 요약될 수 있다.첫째, 과도한 토지이용 규제로 인한 그린벨트 지역 내 주민의 민원, 둘째 무분별한 개발로부터 도시 주변의 자연 환경을 보존하기 위해서 그린벨트의 유지ㆍ강화를 주장하는 환경단체의 압력과 이를 암묵적으로 지지하는 여론, 셋째 도시의 건전한 발전을 위해 토지를 효율적으로 관리해야 하는 정부의 입장이 그 것이다.
조정안은 이러한 요구를 대체로 균형 있게 반영한 비교적 합리적인 안으로 평가할 수 있지만 첫 번째와 두 번째의 요구에 밀려 정작 중요한 세 번째 문제가 소홀히 다루어진 점이 있다.
첫번째 문제와 관련하여 현재 집이 들어서 있는 취락지의 대부분(그린벨트내 주택의 83.9%)을 해제대상에 포함시킴으로써 민원의 소지를 크게 줄이고 있지만 이는 새로운 문제를 안겨 주게 될 것이다.
그린벨트 해제로 기존취락지에는 단독 및 다가구주택은 물론 연립주택을 포함한 근린생활시설, 교회 등이 난립할 가능성이 크다. 이는 환경의 훼손, 생활여건의 악화, 기반시설의 부족 등의 문제를 만들어낼 것이다.
이를 막기 위해서는 기반시설 용량에 따라 개발 허용량을 정하는 한편 지구단위계획을 수립하여 점진적이고 계획적인 개발을 유도할 필요가 있을 것이다. 그린벨트 내에 남게 될 소규모 취락지구의 경우, 그 개발권을 해제지역의 인근 집단 취락지로 이전할 수 있게 하는 개발권 양도제의 도입으로 규제완화로 겪게 될 비슷한 어려움을 상당부분 해소할 수 있을 것이다.
두 번째 문제와 관련하여 그린벨트 해제지역의 범위를 당초(1999년 7월) 검토했던 30%에서 7.8%로 크게 축소하고 있다. 환경보존상태가 양호한 1, 2 등급의 토지 전체와 지자체가 해제를 요구하는 지역을 제외한 3등급지는 우선 보존하고, 훼손 정도가 심한 4-5등급지 가운데 녹지축에 해당되거나 도로 등 기반시설을 확충하기 어려운 지역과 그 면적이 10만㎡ 미만의 지역을 해제 대상지역에서 제외하고 있다.
이러한 해제 지역의 설정은 현재의 환경 훼손정도를 기준으로 할 경우 상당히 합리적인 것으로 생각된다. 그러나 ‘복원해야할 생태지역’ 등 환경 보전을 위한 적극적인 노력이 배제될 수 있다는 문제점을 안고 있어 이에 대한 보완책이 나와야 할 것이다.
세 번째 문제와 관련하여 살펴보아야 할 것은 개발제한구역에서 해제되어 개발용지로 공급될 토지(전체 해제 대상지 가운데 집단취락지를 제외한 지역으로 전체 면적의 4분의 3정도에 해당)의 이용이다.
이 토지에 대해 해당 지방자치단체는 도시기본계획을 통해 도시화예정용지로 지정한 다음, 수요가 있을 때마다 2020년까지 공영개발을 원칙으로 해 단계적으로 개발해나가도록 되어 있다. 이러한 공영개발을 통해 투기억제와 일정수준 이상의 생활여건 갖춘 주거지의 공급은 가능하겠지만 그것이 개발사업 단위로 운영되는 한 그 역할에는 분명한 한계가 있다.
이를 극복하기 위해서는 소단위 개발지구와 취락지가 전원적인 환경에 산재한다는 그린벨트 해제 지역의 특성을 감안한 새로운 개발 방식이 도입되어야 할 것이다. 그것은 다수의 소단위 개발지구와 취락지를 연계하여 개발ㆍ정비함으로써 하나의 유기적인 생활권을 형성해나가는 보다 유연하고 복합적인 개발방식이어야 할 것이다.
이를 통해 조성될 새로운 형태의 도농 공존형 교외주거지에서는 자연과 농지가 일상생활 공간으로 적절히 이용되는 생활 친화적 환경이 보전되면서 동시에 개발된 공간은 새로이 조성된 자연환경을 담는 환경 친화적 개발이 구현될 수 있을 것이다.
온 영 태 경희대 토목건축공학부 교수
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