'지방자치 50년의 회고와 21세기 전망' 심포지엄

주제 : 「지방자치 50년의 회고와 21세기 전망」주최 : 한국일보사·한국지방행정연구원

「지방자치 50년의 회고와 21세기 전망」을 주제로 한국일보사가 한국지방행정연구원(원장 이달곤·李達坤)과 함께 30일 서울 세종문화회관에서 개최한 심포지엄에서 주제발표자와 토론자들은 21세기 지방자치 발전을 위한 다양한 의견을 제시했다. 이날 심포지엄에는 학계 전문가와 민선자치단체장, 지방의원 등이 대거 참석해 정당공천제와 중앙정부권한의 지방이양, 지방의회의 위상강화 방안 등을 놓고 열띤 토론을 벌였다. 주제발표 내용과 토론요지를 소개한다.

■제1주제 : 지방자치제 실시 50년의 변천과 지방의 역할변화

발표 : 정세욱(鄭世煜) 명지대 교수

우리나라 지방자치실시 시기를 자유당 집권시기(50년대), 민주당 집권시기(60년대초), 대통령직선제 부활이후(90년대)로 나누어 보면 흥미로운 대조를 이룬다. 지방자치를 실시하게 된 배경과 동기를 보면 자유당 집권시기에는 이승만 대통령이 원내지지세력이 없는 상황에서 장기집권에 필요한 지지세력을 확보하기 위해 지방의회의원들을 결집, 정치세력화하려는 정략적 차원에서 전쟁중에 지방자치를 실시했다.

민주당 집권시기에는 4·19의거이후 민주화의 거센 물결로 지방자치 실시에 따른 반대세력이나 저항이 없었다. 대통령직선제가 부활된 87년 이후에는 중앙정부의 권력남용과 인권탄압, 부정부패 등 비민주적 행위가 강력한 중앙정부에 의해 자행되었다는 점에서 지방자치로 민주주의를 실현하자는 것이 국민정서였고, 야당의 실시요구도 매우 거세었다.

80년대 이후 지방자치에 대한 한국정당들의 전략을 보면 여당은 지방자치를 실시하는 것이 집권당의 권력기반을 약화시키는 결과를 초래한다는 인식하에 실시시기를 최대한 연기하려 했으며, 실시하지 않을 수없는 상황일 때에는 권력기반의 약화를 최소화하기 위해 자치권의 범위를 축소하고 중앙통제를 강화하려는 성향을 보였다. 반면 야당은 지방자치가 수직적 분권을 통한 권력의 분산에 기여할 것이라는 인식하에 지방자치의 조속한 실시를 계속 주장하는 성향을 나타냈다.

이러한 정치적 배경과 동기의 차이로 지방자치단체의 역할이 제한되었다. 자유당 집권시기에는 지방자치를 정착시켜려는 의도가 거의 없었기 때문에 자치단체의 역할은 매우 협소할 수 밖에 없었다. 이러한 와중에 민선단체장들의 파행적인 재정운영과 정실인사, 부정부패로 지방자치가 얼룩졌다. 민주당 집권시기에는 자치단체장과 지방의원을 주민직선으로 뽑았으나 무리한 지역개발과 선심성사업으로 지방재정이 파탄지경에 빠졌다. 단체장과 의회간의 반목과 불화도 극에 달해 주민들이 등을 돌리게 되었고 급기야 5·16군사쿠데타로 막을 내렸다.

대통령직선제 부활이후 여당은 중앙집권적인 기능배분체계를 가능한 유지하고 중앙통제의 고삐를 늦추지 않는 선에서 지방자치법을 개정, 자치권이 크게 제약을 받았다. 여기에다 지역이기주의로 인한 갈등과 단체장의 선심성 예산집행 등 부작용도 적지않았지만 자치단체의 자주적인 역할범위는 조금씩 넓어지는 추세를 보이고 있다.

■제2주제 : 지방자치의 새로운 이해와 장기적 발전방향

발표 : 이승종(李勝鍾) 서울대 교수

지방자치에 대한 전통적 견해는 단체자치와 주민자치라는 두가지 차원에서 파악하는 것이다. 이같은 입장은 지방의 자율성을 상위정부로부터의 분권측면만을 강조함으로써 지방자치에 대한 적실한 이해를 방해하고 있다.

지방정부의 자율성에 대한 제약은 상위정부 이외에도 지배집단(정치, 기업, 군, 종교 등), 타 지방정부, 외국으로부터도 제기되는데 특히 현대자본주의사회에서는 기업의 영향력이 크다. 그러므로 지방자치는 전통적 견해에서 중시해온 「분권」과 지방정책과정에 대한 시민의 「참여」외에 지방정부에 영향을 미치는 지배집단에 대한 「중립」이라는 새로운 개념이 추가되어야 한다. 기업을 중심으로 한 지배집단은 분권화로 증가된 지방의 의사결정에 개입, 참여과정을 주도함으로써 일반주민에 비해 편파적 이익을 차지할 우려가 크고 이 경우 지방자치의 궁극 목적인 주민복지를 달성할 수 없게 된다.

따라서 지방자치의 새로운 이해라는 차원에서는 지방정부와 중앙정부와의 관계, 지방과 시민과의 관계, 지방과 지배집단과의 관계가 중요한 관심축이 된다. 분권, 참여, 중립이라는 지방자치의 세가지 기본요소에 영향을 미칠 것으로 판단되는 사회변화추세로는 세계화, 민주화, 정보화 등을 들 수 있다. 세계화추세는 분권화를 촉진시키고 참여요구를 증대시키는 요인으로 작용할 것이지만 지배집단의 자율성도 함께 강해져 경제기반이 취약한 지방정부의 중립성을 저해하는 요인으로 이어질 수 있다.

사회전반의 민주화는 중앙에 대한 지방의 민주화로 확산돼 분권이 활발해지고, 개인과 집단의 정치적 효능감 증대로 시민의 참여요구 또한 많아질 것이다. 그러나 민주화는 탈규제와 자율화를 동반, 정부에 대한 민간의 상대적 권력도 강해져 지배집단에 대한 지방정부의 종속적 경향을 강화하는 요인으로 작용할 수 있다. 정보화의 경우 행정문화가 권위적이고, 지방정부의 정보화기반이 미흡한데다 정보의 집중 및 독점이 이루어질 경우 중립성을 저해한다.

이러한 환경변화에 대응하기 위해서는 중앙사무의 지방이양을 위해 구성될 위원회에 지방대표의 참여를 확대하고 시도지사협의회에 법률제안권을 부여하는등 분권을 보다 내실화할 필요가 있다. 또 참여를 활성화하고 주민복지를 증진하기 위해서는 지배집단으로부터 중립성을 확보하려는 노력도 견지해야 할 것이다. 그러나 지방자치가 발전하기 위해서는 이같은 자치요소외에도 유능한 공직자의 충원, 시민사회의 성장, 정치의 민주화, 경제의 균형발전 등과 같은 제반여건이 성숙되어야 한다.

■토론요지

토론자들은 지방자치의 정착에 필요한 제도적 미비점과 정당공천제의 폐해, 지방행정구역 및 계층구조개편, 지방의회에 대한 위상강화의 필요성 등을 집중 거론했다.

제1주제 토론에 나선 이시종(李始鍾)충주시장은 『주민들의 자치의식과 중앙과 지방간의 관계정립 등 제도와 여건은 제자리 상태인데도 주민의 욕구는 날로 증가해 지방행정 수행에 많은 어려움이 있다』고 토로하고 자치제도 전반의 개혁이 필요하다고 역설했다. 한국일보 박진열(朴珍列)논설위원은 『정당이 정치주도권을 장악하기 위한 발판으로 지방선거에 과도하게 개입하는 바람에 선거가 정당대리전으로 변질되고 당선후 당적이탈이 속출하고 있다』고 지적, 기초단체장과 기초의원에 대한 정당공천을 배제해야 한다고 주장했다.

자민련 박신원(朴信遠)의원은 지방자치 정착을 위해 중앙정부권한의 지방이양을 강도높게 추진할 것을 제안했고, 서울 송파구의회 김종웅(金鍾雄)의장은 『중앙정치권에서는 지방의원을 중앙정치의 소모품으로 생각하는 구태를 벗어나지 못하고 있다』고 비판한뒤 자치단체장 유고시 의회의장이 대행하는 방안과 의회사무국의 독립등 지방의회의 위상을 높이기 위한 방안이 필요하다고 강조했다.

제2주제 토론에서 전남대 지병문(池秉文)교수는 『최근 지방정부 구조조정과정에서 드러났듯이 권위주의적이고 통제지향적인 중앙정부의 행태가 지방정부의 자율성을 저해하는 중요한 요소』라고 지적했다. 한국지방행정연구원 김병국(金炳國)실장은 『21세기에 대비한 지방정부의 역할을 제고하기 위해서는 지방정부 구성형태(기관대립형)와 행정구역 및 계층구조에 대한 심각한 논의가 필요하다』고 거론했다.

서울시의회 김기영(金箕英)의장은 『우리나라에서는 아직 기업의 영향력이 지방정부의 중립성을 훼손할 정도가 아니며 오히려 분권과 참여가 더욱 강조되어야 한다』고 주장했다. 경북대 김상영(金相榮)교수도 정부주도의 발전전략이 야기한 시민사회의 수동성문제가 우선적으로 해소되어야 한다고 강조했다.

/정정화기자 jeong2@hk.co.kr