선거제도의 개혁은 일반적으로 정파간의 사활을 건 파쟁의 결과로 이뤄져 왔다. 따라서 다수당의 현역의원의 이익에 위배되지 않는 경우에만 가능했다.선거제도의 개혁은 선택의 문제이며, 어느 제도도 완벽하지는 않다. 바람직한 선거제도가 무엇인가에 대해 학자, 정치인의 처방이 일치하지 않는다. 따라서 선거제도의 개혁은 과거 제도의 문제점을 보완하는 수준에서 이뤄지는 것이 보통이다. 개혁의 기준으로는 국민의 정치적 의사가 국회에 정확히 반영되고 정치적 선택권이 보장돼야 한다. 또 당 지도부의 영향력을 감소시키고 지역주의적 성향이 완화할 제도를 채택해야 한다. 민주주의 체제의 공고화를 위해서는 선거제도의 개혁논의가 권력구조 논의와 병행해서 이뤄져야 한다.
정당명부식 비례대표제는 각 정당의 총의석수를 정당 득표율로 확정하고 지역구 당선의석을 제외한 나머지 의석을 정당명부의 순위에 따라 배정하는 독일식, 지역구 의석수와 비례대표 의석수를 미리 정해 독립적으로 배정하는 일본식이 있다. 14,15대 총선 결과를 토대로 시뮬레이션을 해본 결과 일본식은 지역분할 정치를 크게 완화하지 못한 반면 독일식은 상당부분 해소한 것으로 나타났다. 정당비례대표의 선정은 국회의원의 독립성과 자율성을 보장할 수 있는 개방형 명부제를 채택해야 한다.
정당명부식 비례대표제를 채택할 경우 지역구의 선거구제는 어떻게 할 것인가. 중대선거구제는 선거의 과열과 국회의원수를 줄이는 방안으로 자주 논의되고 있다. 이 제도는 또 소정당도 유리하다는 장점이 있다. 그러나 소수파의 진출은 제1당보다는 주로 제2당의 희생을 통해 이뤄지는 경우가 많다. 또 유효정당들의 동반당선을 보장하는 것이므로 경쟁을 기본으로 하는 선거제도로서는 당연히 배격돼야 한다. 정당명부식 비례대표제와 결합한 지역구 선거구제는 소선거구제가 바람직하다. 한국인에게 가장 익숙한 제도이기 때문이다. 소선거구제를 외면한 급격한 개혁은 부작용을 초래할 가능성이 높다. 이 제도는 또 선거를 양대정당간 경쟁으로 이끌고 정국안정에 기여하면서 비례대표제와 병행할 때 나타나는 문제점을 어느정도 보완한다. /김왕식 이화여대 사회생활학과
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*정당민주화와 정치자금
정치개혁이 지지부진한 것은 정치인들이 기득권을 고수하려는 의지를 버리지 못하기 때문이다. 선거제도나 권력구조 논의 못지 않게 정당의 개혁과 정치자금의 문제가 현안이 돼야 한다고 본다. 정당개혁을 통한 당내 민주화가 이뤄지지 않은 상황에서 정당명부식 비례대표제의 도입은 개혁 아닌 개악이 될 것이다.
현행법은 정당의 대의기관 구성과 공직선거 후보의 추천을 당헌에 위임하고 있으나, 이를 정당법에 명시하는 것이 바람직하다. 중앙당과 시·도지부의 대의기관 구성원의 10분의 7이상·하급당부의 당원총회등에서 선출토록 해야한다. 공직선거후보자의 선출은 당비 또는 후원금을 낸 당원이나 유권자에 의한 예비선거, 당원총회 투표, 선거구의 대의기관의 결정 등으로 할 수있다.
또 풀뿌리 민주주의를 성취하기 위해 당원자격의 범위를 대폭 확대해야 한다. 예를 들어 공안직과 군인을 제외한 7급이하 공무원, 교원들에게 정당원의 자격을 허용해야 한다. 또 경제력과 정치적 역량을 구비한 전문직업인과 사회지식인층이 정당인으로 활동할 수 있도록 해야 한다.
현행 정치자금법은 정치활동의 주체가 명확하지 않고 정치인이 받은 금품이 사적인 명목으로 제공됐다고 인정할 길을 터주었다. 이 때문에 정치자금법의 실효성이 크게 흔들리고 있다. 정치자금은 모든 선출직 공무원, 공직선거 후보자에게 제공되는 근거없는 금품을 포함하는 것으로 정의돼야 한다.
정치자금 실명제를 확보하기 위해 정치자금의 수입과 지출은 선관위에 미리 신고한 예금계좌를 통해서만 할 수 있도 해야한다. 100만원 이상 정치자금 기부는 수표를 통해서만 하고 선관위에 보고해야 하며, 선관위는 매년 정치자금 백서를 발간, 누구나 열람할 수 있도록 해야한다.
선관위는 이러한 정치자금 회계보고에 대한 실질적인 실사권을 행사할 수 있도록 소환권, 조사권, 금융기관에 대한 자료요구권을 갖추는 등 위상이 강화돼야 한다고 본다. 정치자금은 민주체제의 필수적인 운영비이다. 정치의 확대재생산을 위한 건전한 투자가 돼야 한다. /이정희(李政熙)한국외국어대 교수
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*"정치권 개혁논의 국민기대와 괴리"
한국일보와 경실련이 29일 공동주최한 토론회의 초점은 정치권에서 논의중인 자기 개혁의 방향이 일반국민의 기대치에 얼마나 근접해 있는가였다. 정치인, 학계 및 언론계에서 참가한 토론자들이 얻은 결론은 정치개혁 논의가 첫발부터 일반의 기대에서 멀어져 있고, 앞으로 그 괴리가 더욱 벌어질 것같다는 비관적인 내용이었다.
3시간 넘게 진행된 열띤 토론에서 참가자들은 우선 선거구제의 변화가 「저비용·고효율 정치」를 만들어가는 데 기여하지 못할 것이라는 데 의견이 일치했다. 특히 학계에서는 중대선거구제 도입움직임에 대한 비난이 집중됐다. 이정희(李政熙)이화여대교수가 발제를 통해 『정당명부식 비례대표제를 도입한다면 지역구는 소선거구제를 유지해야 한다』는 주장을 폈고, 강원택(康元擇)극동문제 연구소 연구위원은 『그런 발상은 세계 어디에도 존재하지 않는 제도로 진정한 의도가 의심스럽다』고 지적했다. 강경근(姜京根)숭실대법대 교수는 『각 정당이 일정지역을 기반으로 고정적인 의석을 주는 소선거구제를 실질적으로는 포기하지 않을 것』이라는 전망을 내놓기도 했다.
이같은 결론을 토대로 참가자들은 진정한 정치개혁은 정당의 민주화와 정치자금의 투명성 제고에서 찾아야 한다는 쪽으로 논의를 진행시켰다. 국민회의 이상수(李相洙)·한나라당 신영국(申榮國)의원 등 정치권의 토론 참가자들도 원칙적으로는 공감했다. 하지만 우리 정치문화를 감안할 때, 실현이 가능한 정당 개혁 방안이 있느냐에 대해서는 이론이 있었다. 다수의 참가자들이 권력구조의 결정을 선거구제 논의와 병행, 또는 선행시켜야 한다는 주장을 폈다. 그러나 권력구조의 향배가 집권세력 자체의 변화를 가져올 사안이라는 점에서 이런 주장이 과연 현실적인 것이냐는 지적도 나왔다./유승우기자 swyoo@hk.co.kr
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* 토론요지
강경근(姜京根)숭실대법대교수= 우리 헌정사의 전통은 소선거구제다. 중대선거구제의 장점이라는 선거과열방지는 선거풍토에 직결된 문제이고 정확한 대표성의 보장은 오히려 비례대표제의 기능에 가깝다. 중대선거구제의 경우 우리와 같은 대통령제 아래서는 당선후 당적변경 등 「인위적인 정치」가 가해져 표의 왜곡현상이 소선거구제보다 심해질 것이다. 또 다당제를 가능케하는 중대선거구제하에서는 대통령에 대한 권력통제가 어려울 수 있다. 선거구는 도시와 농어촌을 구분하지 않고 철저한 인구비례로 대표성을 지닐 수 있도록 인구비의 편차가 1대3의 범위에서 정해야 한다.
강원택(康元擇)경남대 극동문제연구소 연구원= 정치권에서 논의되는 선거제도 대안중 가장 문제가 있는 것은 중대선거구제다. 이 제도는 대만을 제외한 어느 나라에서도 사용되지 않고 있고 일본 역시 정치개혁이란 이름으로 폐기한 제도이다. 또 안정성은 소선거구제, 비례성은 정당명부제가 보장해 주는 반면 이 제도는 이도저도 아닌 셈이다. 특히 애매한 중대선거구제에 비례대표제인 정당명부를 혼용하겠다는 것은 이해할 수 없다. 세계적으로 유례없는 이 제도를 도입하려는 의도가 무엇인가. 이는 대표적인 게리맨더링의 형태로 보이며 선거개혁 논의의 무원칙성과 정략성을 보여주는 증거이다.
정진민(鄭鎭民)명지대 정치외교학과 교수= 정당개혁에 시급한 과제는 정당정치의 사당적 요소를 제거해 민주화를 이루는 일이다. 이를 위해 정당의 공직자 후보 선출방식의 개혁이 필수적이다. 당원경선제 주장이 있지만 당비를 내며 적극적으로 정당활동에 참여하는 진성당원을 찾기 힘든 현실에서 의미가 있을지 의문이다. 미국의 예비선거제도처럼 당원뿐 아니라 정당을 지지하는 일반 유권자도 후보선출과정에 참여할 수 있도록 정당의 문호를 개방하는 것이 바람직하다. 우리 정당의 심각한 문제가 정당지도자의 공천권 독점에 있다는데 동의한다면 실효성있는 처방을 강구하는 것이 급선무이다.
이종구(李鍾九)한국일보 논설위원= 권력구조의 결정없이 선거구제를 논의하는 것은 「정치인들의 발을 허공에 띄워 놓는 것」과 같으므로 권력구조에 대한 논의가 먼저 매듭지어야 한다. 대체로 대통령 중심제하에서는 다당제보다 양당제가 이상적이고 경우에 따라 3당체제도 가능하나 국정의 안정적 측면에서 바람직하지 않다. 현재의 3당체제에서 정국이 지속적으로 불안정한 것과도 연관이 있다. 의원내각제하에서도 양당제가 바람직하다. 대통령 중심제의 경우 현행 1인1선거구제와 전국구 비례대표유지가 바람직하나 의원정수는 10%정도 줄이는 것이 타당하다. 의원내각제일 경우 현행 소선거구제를 유지하되 전국구는 정당명부제를 도입해야 한다.
이상수(李相洙·국민회의)의원= 국민회의는 정당명부식 비례대표제를 수용해 대표의 정확성을 높이고 지역분할 정치구도를 완화하려고 한다. 또 소선거구제를 존치해 의회내 안정 다수세력 형성을 쉽게 했다. 특히 공직후보 선출과정에서의 민주화를 위해 후보공천제를 법제화하려고 한다. 지역구 후보는 해당 지구당에서 1인을 추천하고 중앙당이 최종 결정하되, 추천자를 바꿀 경우 공천심사위원회에서 과반수 출석, 출석위원 3분의2 찬성으로 결정토록 하는 것이다. 정치자금 정액영수증제도를 폐지, 「정치자금실명제」를 실시해야 한다. 기부를 기명으로 하고 정치자금의 입출금은 선관위 신고 계좌를 통해 이뤄지도록 한다는 중앙선관위의 의견은 경청할만하다.
신영국(申榮國·한나라당)의원= 한나라당은 대통령중심제를 지향하고 있고 양당제는 정국안정을 위해 필요하다. 소선거구제는 국민의 정치적 관심과 지역 유권자의 민의를 잘 반영할 수 있는 반면 중대선거구제는 군소정당의 진입으로 정당간 이합집산의 가능성이 있고 선거비용도 늘어날 것이다. 또 현행의 전국구로 정당명부제를 유지하는 것이 타당하다. 결론적으로 권력구조_정당제도_선거제도 순서로 논의하는 것이 논리적일 것이다. 정당민주화방안으로 공무원과 교사의 정당가입 허용이 검토돼야 하고 후보 공천시 당원의 총회나 대의기관의 의사가 반영되어야 한다. /이태희기자 taeheelee@hk.co.kr
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