◎지방자치 1년「풀뿌리 민주주의」 얼마만큼 자랐나/입법·조직·재정권 중앙예속 법 그대로/내부 이해 대립 「토호정치」 전락 우려도
지자제 실시이후 중앙정부와 지방자치단체간 대립·갈등은 항다반사가 됐다. 중앙정부는 기획및 집행능력이 떨어지는 지자체가 지역이기주의에 얽매여 제몫 찾기에만 급급하다고 비판하고 있고 지자체는 중앙정부가 기득권 수호를 위해 구태의연한 획일적 사고로 통제를 하려 든다고 불만을 토로하고 있다.
지방자치법의 골격 재검토는 평행선을 달리고있는 중앙정부와 지자체간 접점찾기의 단초가 될 수 있다. 지방정치의 활성화는 상당부분 중앙정부의 정치적 의지에 달려있는 것이 우리의 현실이다. 줄 것은 주되 그에 상응하는 책임을 묻는 「책임―권한연계 원칙」이 지방자치법 개정의 출발점이 될수도 있다.
지자체는 입법권·조직권·재정권·행정권 모두에서 법률과 법령의 이름으로 중앙정부의 통제에 매여있다. 부천시의회가 담배자판기 설치를 금지하는 조례를 만들었다가 자판기업체가 들고 일어나는 바람에 실효를 거두지 못한 것은 지자체의 허약한 권한을 단적으로 말해주는 좋은 예다. 조직권도 마찬가지다. 대통령령이나 시·도지사가 승인하는 범위내에서만 지자체는 조직권을 행사할 수 있다. 세목과 세율등이 법에 정해져 있어 지자체가 움직일 수 있는 재정공간도 협소하기만 하다.
지자체 내부갈등은 지방정치의 두번째 쟁점이다.지역주민의 이해관계를 중심으로 한 생활정치의 폭발양상은 지방자치실시 이전에는 볼 수 없었던 새로운 정치현상이다.
이런 상황에서 가장 우려되는 것은 「토호정치」의 발현가능성이다. 혈연·지연·학연으로 얽혀있는 우리사회의 구조는 지역온정주의가 토호정치로 치환 될 가능성을 원천적으로 배태하고 있다. 지자체와 토호로 구성된 민관복합형 사조직이 세금을 빼먹은 부천·인천 세도사건은 이런 우려가 우려차원에 머무르지 않고 있음을 보여주었다.
지자체간 갈등은 기초단체간 또는 광역단체간 보다는 광역과 기초단체간 갈등이 주종을 이루고 있다. 중앙과 지방간의 수직적 갈등관계가 지방자치 단체간에도 그대로 재현되는 셈이다.
갈등은 행정적 측면에만 국한되지 않는다. 정당을 매개로 한 정치적 측면에서도 마찬가지다. 국회의원들은 지자체에 더 많은 자율권을 부여하는데 대단히 인색하다. 우선 광역선거의 경우 정당이 후보 공천권을 행사한다. 그리고 공천권은 상당부분이 해당지역 출신의원의 몫이다. 공천권을 매개로해서 출발부터 상하관계가 형성될 소지가 많다.
지방자치실시를 줄기차게 요구해온 야당의원들도 이점에서는 다를 바 없다. 지방자치의 자율성 증대는 국회의원의 역할감소로 이어질 가능성이 크기 때문이다. 공천과 선거를 통해 정파간 이해관계가 정리되고 나면 정당은 기득권 수호를 위해 연합전선을 펼수 있다. 정당이 지자체장 및 의원공천권을 쥐고 있는 상황에서 지방정치의 자율성은 담보되기 어렵다.
강명구교수(아주대·행정학)는 『자치단체장의 인사권·사무집행권·자치단체 경영권에 대한 자율성을 높여주는 대신 외부감사제도·재정공개를 위한 주민 감사청구권·주민투표·주민소환등의 견제장치를 마련함으로써 「묶고푸는」 운용의 묘를 살려야 한다』고 주장한뒤 『시민조직의 활성화로 토호정치의 폐해를 막는 것도 이에 못지않게 중요하다』고 강조했다.<홍희곤 기자>
◎주민참여 실태 안산시 경우/민간중심 「발전위」 추진·감시단 운영… 호응은 미미
시민참여는 지방정치 활성화의 필수불가결한 전제조건이다. 몇몇 지자체가 앞장서 시민참여제도를 도입하고 있지만 지역사회의 호응은 여전히 미약하다. 서울 위성도시의 공통적 특징을 보여주는 경기 안산시의 주민참여 촉진 행정제도는 참여부족으로 소기의 목적을 거두지는 못하고 있지만 상당히 독특해 참고 할만 하다.
안산시는 「열린 시장실」과 「이동 시장실」을 개설, 단체장과 시민이 직접 접촉한다. 「안산발전 21세기 추진위원회」가 공무원이 아닌 지역주민·민간단체·전문가 중심으로 구성이 추진중이며 보육위원회와 각종 공청회, 환경문제 의견수렴을 위한 「상록도시 안산 21계획」, 부실공사방지를 위한 시민감시단등이 상설 운영되고 있다. 시민단체로서는 안산 YMCA가 시정참여단을 가동하고 있고 시의회 모니터 활동도 하고 있다.
문제는 이러한 모든 활동이 시민이 주체가 돼 이루어지지 않고 있다는 사실이다. 시정부가 참여장치를 마련해 놓고 주민참여를 위해 「호객행위」를 하고 있는게 작금의 현실이다. 시민참여부재는 제도의 미비 때문이 아니라 시민의식의 결여에 그 요인이 있다고 봐야한다.<안산=김진각 기자>
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