◎연방·지방정부 협조속 입체대처/대응복구재난경감대비 구분 대책 수립/대형재해땐 연방기관서 인력 등 긴급 투입/상습수해지 주민 이주 등 철저한 사전조치도미국은 땅이 넓은 만큼 온갖 인재와 천재도 많다. 「주요재해」로 선포되는 대형 재해만도 한해 평균 38건에 이르고 있어 효율적인 대응체계 없이는 막대한 피해를 면할 수 없다. 지난달 19일 일어난 오클라호마 폭탄테러에 대한 대처과정은 국가적 재난에 대한 미국의 대응방식을 잘 보여주고 있다. 국내에서 대구 지하철가스폭발참사와 같은 대형사고가 발생할 때마다 반복적으로 지적되는 재해무방비상태, 졸속대응·복구는 재해대책체계에 대한 근본적인 재검토의 필요성을 제기하고 있다. 특히 지방자치제의 본격실시를 앞두고 있는 지금은 중앙·지방정부간의 원활하고 신속한 협조를 통한 재해대책체계 수립의 필요성이 어느때보다도 높은 시점이라고 할 수 있다. 일본 고베(신호)대지진때 재해대책에 많은 허점을 드러낸 일본이 미국연방비상관리청(FEMA)을 본뜬 비상대책기구 설립을 추진하고 있는 것은 미국이 갖추고 있는 위기관리체계의 효율성을 인정했기 때문이다. 미국의 재해대책은 「대응」 「복구」 「재난경감」 「대비」등 4가지 개념으로 구분된다.
FEMA 제2지역(뉴욕 뉴저지 푸에르토리코 버진아일랜드) 부본부장 이호아 후사르씨는 『평상시 지방정부가 재난대처능력을 기를 수 있도록 도와주고 재해가 닥쳤을 때 부족한 부분에 대한 추가적인 지원을 하는 것이 연방정부의 역할』이라며 『4가지 재난대책 개념가운데 어느 하나라도 소홀히 해서는 완벽한 재해대책이 이뤄질수 없다』고 말했다.
재해가 일단 발생하면 첫번째 「대응」은 우리나라의 기초자치단체에 해당하는 지역정부의 책임이다. 하지만 자연재해는 지역정부의 역량으로선 감당하기 힘든 경우가 많다. 이때는 주정부에 지원요청을 한다. 주지사는 「주 비상사태」를 선포하고 주방위군과 경찰 등 필요인력을 동원, 재해대책마련에 나선다.
재해규모가 주정부로서도 감당키 어려울 정도로 큰 경우는 연방정부의 지원을 요청할 수 밖에 없다. 주지사는 FEMA에 재해내용을 통보하고 대통령에게 도움을 청한다. FEMA는 지역본부의 보고를 토대로 지방자치단체의 재정능력이나 인적자원등을 감안, 백악관에 재해지원방식을 건의한다.
「재해구조 및 긴급지원법」 (일명 스태포드법)은 대통령이 「비상사태(EMERGENCY)」와 「주요재해(MAJOR DISASTER)」의 2가지 비상선언을 할 수 있도록 규정하고있다. 비상사태는 연방차원의 즉각적이고 단기적인 대응이 필요할 때 선포된다. 주요재해 선포는 광범위한 인적·물적 피해가 발생, 장기적이고 많은 비용과 인력지원이 필요하다고 판단될 때 내려진다. 일반적으로 비상사태선포에도 불구하고 피해가 확산될 때에는 주요재해를 선포하게 되지만, 비상사태선포에서 그치는 수도 있고 비상사태없이 주요재해가 선포되는 경우도 있다.
위험성이 명백하고 긴급한 경우는 공식절차가 생략되는 경우도 많다. 지난해 1월 캘리포니아 남부에 대지진이 발생했을 때 FEMA청장 제임스 L 위트씨는 15분뒤 클린턴대통령에게 전화를 통해 보고했고 같은날 하오 2시8분 대통령은 곧바로 주요재해를 선포했다. 오클라호마 폭탄테러의 경우도 클린턴대통령이 사건당일 즉시 비상사태를 선포함에 따라 FEMA는 20개 연방기관에서 1천3백명의 인원을 오클라호마시에 투입했으며 애리조나 캘리포니아 뉴욕 등 17개주 소속 특별수색대 26개팀이 긴급차출됐다. 오클라호마에 「주요재해」가 선포된 것은 이로부터 일주일 뒤인 26일이었다.
주정부의 구원요청이 대통령에 의해 기각되는 경우도 많다. 『보통 한해에 일어나는 자연재해 가운데 대통령에 의해 비상사태나 주요재해로 선포되는 것은 10%내외』라는 것이 FEMA관계자의 설명이다.
대통령은 「비상사태」나 「주요재해」를 선포한 뒤 미리 준비된 「연방재해대책안」에 따라 FEMA지역책임자나 국장을 연방조정관에 임명, 주지사가 임명한 주조정관과 협력해 재해대책과정을 통제하도록 한다.
「주요재해」가 선포되면 농무부 상무부 국방부 연방우체국등 26개 연방기구와 적십자 구세군 종교단체등 민간단체의 기술과 인력도 FEMA의 통제를 받아 현장에 투입된다. 동원된 기구와 자원들은 교통 통신 정보 의료 수색및 구조 등 12개의 긴급지원반으로 편성된다.
「대응」단계에서는 장기적인 피해복구와 완전 정상화를 위한 「복구」작업이 병행된다. FEMA는 주요재해가 선포되면 곧바로 현장에 「재해접수센터(DAC)」를 설치, 피해신고 및 지원요청을 접수한다. 연방에서 제공하는 지원은 비상주거대책, 저리의 사업복구비, 의복및 차량의 수리·교체비, 긴급생활비등 비상자금지원은 물론 실업대책 세금경감 사회보장대책등에 대한 상담도 포함돼 있다. 접수된 내용에 대해서는 신속하게 심사를 실시, 장기프로그램이 아닌 경우 대부분 60일 이내에 지원이 실시되도록 못박고 있다.
위트 FEMA청장은 평소『FEMA는 이미 발생한 재해에 대한 대책 뿐 아니라 미래의 재난에 대한 인적 물적 피해를 최소화하기 위한 노력을 게을리해서는 안된다』고 강조한다. 여기에 해당되는 재해대책개념이 「재난경감」과 「대비」이다. 「재난경감」은 상습수해지구의 주민을 이주시키고 지진이나 토네이도 피해지역 건물의 건축강도를 보강하는 등 활동을 통해 다시 재해가 닥쳤을 때 발생할 수 있는 피해를 최소화하는 것이다. 「대비」는 재해가 닥쳤을 때의 행동요령을 익히고 인적 물적 동원계획을 미리 세우는 제반활동을 지칭한다.
FEMA가 의회에 요청한 96년 예산 8억1천8백만달러 가운데 대비와 재난경감활동에 배정한 예산이 전체의 3분의1을 넘는 2억8천9백70만달러에 달한다는 사실이 위트국장의 말을 입증한다.
◎미 연방비상관리청/FEMA(Federal Emergency Management Agency)/자연재해·테러·핵발전소사고 등 예방·수습/대통령 직속기관… 재난대책기금 관리도
「모든 종류의 재난으로부터 인적 물적 손실을 최소화한다」는 것이 FEMA가 스스로 규정하고 있는 임무다. 말 그대로 FEMA는 홍수 지진 토네이도 허리케인 등 자연재해는 물론 테러, 핵발전소사고, 화학물질누출사고등 각종 인재를 예방하고 수습하는 일을 한다. 심지어 걸인보호대책도 FEMA의 임무 가운데 하나다.
FEMA는 79년 대통령령에 의해 설립됐다. 이전까지는 자연재해대책을 임무로 하는 FDAA, 전쟁시 민방공 준비태세를 담당하는 DCPA, 전쟁시 산업구조개편을 위한 FPA등 5개의 별도 재해대책기구가 있었다.
대통령직속기관인 FEMA는 워싱턴DC에 중앙본부가 있으며 10개의 지역본부를 두고 있다. 현 FEMA청장 제임스 L 위트(50)씨는 아칸소주 비상관리국장 출신으로 클린턴대통령에 의해 임명됐다. 현재 직원은 2천7백명에 95년 예산은 7억8천8백만달러이다. 자체 예산외에 FEMA는 대통령의 재난대책기금을 관리한다. 재난대책기금은 대통령의 승인 없이는 사용할 수 없으며 의회의 결산감사를 받는다.
사상 최대의 재난으로 기록된 지난해 캘리포니아 대지진 당시 재난대책기금에서 FEMA를 통해 지원된 금액은 24억5천8백83만달러에 이른다. 이밖에 92년 플로리다와 로스앤젤레스를 강타한 허리케인 「앤드류」(지원액 17억8천6백만달러), 89년 노스·사우스 캐롤라이나주를 휩쓴 허리케인 「위고」(13억3천7백만달러), 93년 중서부지역 홍수(9억9천9백만달러)등도 많은 재난대책기금이 지원된 대형재해들이다.
FEMA소속 주요기구로는 화재예방과 진화전문가를 양성하고 소방기준을 제시하는 미국소방국(USFA)과 전국소방학교(NFA)가 있다. 또 일반인들이 부담없이 가입할 수 있는 저렴한 수재보험을 제공하는 연방보험국(FIA), 각 지역정부의 비상대책전문가를 교육하는 비상관리교육원(EMI)도 FEMA에 소속돼 있다.<뉴욕=김준형 특파원>
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