“경제안보는 미중 패권전쟁 논리…실리 극대화 노력해야”

[장인철의 관찰] 이효영 국립외교원 부교수ㆍ국제학 박사(국제통상)

윤석열 정부 '한미동맹' 강화, '일본 관계 개선' 추구 등 외교 기조 전환 뚜렷

윤석열 정부 들어 대외정책 기조 전환이 급격하다. 문재인 전 정부는 미국과 중국 사이에서 어느 한쪽에 치우치지 않는다는 의미의 ‘균형외교’를 도모했다. 한반도 평화프로세스 추진을 위한 대북 ‘포용정책’까지 감안한 포석이었다. ‘안미경중’이니 ‘전략적 모호성’이라는 말도 거기서 파생된 셈이다.

반면, 새 정부는 미국과의 동맹을 축으로 자유민주주의 선진국들과의 협력을 중시하는 전통적 외교정책으로의 회귀 움직임을 뚜렷이 나타내고 있다. 이전의 균형외교나 전략적 모호성이 미국, 중국, 일본 등과의 관계에서 국익을 실효적으로 담보하지 못함은 물론, 대북정책에서도 무원칙과 혼선을 불러 결과적으로 핵 긴장을 고조시켰다는 판단 때문이다. 대외적으로는 미ㆍ중 ‘경제전쟁’을 축으로 국제관계가 과거 냉전기의 동서대립을 방불케 하는 새로운 진영으로 재편되는 상황도 더 이상 어중간한 ‘중립’을 유지하기 어려운 변수로 작용했다.

국제통상외교 전문가인 이효영 국립외교원 교수는 최근 보고서에서 급변하는 국제질서와 정부 대외정책 변화를 ‘경제안보(economic security)’라는 개념으로 설명한다. 요컨대 국제정치와 군사협력을 축으로 움직였던 기존의 안보외교가 자국의 경제안보를 우선하는 쪽으로 이동하며 국제관계와 정부 대외정책의 변화를 추동하고 있다는 얘기다. 이 교수로부터 경제안보 패러다임으로 보는 국제관계의 재편 상황과 정부 대외정책 변화에 대한 평가 등을 들어봤다.

이효영 국립외교원 교수는 지난 5일 한국일보 [논담] 인터뷰에서 "미국이 주도하는 '경제안보'는 기본적으로 중국을 견제하기 위한 필요에서 출발했지만, 주요국들의 대외정책 기조로 적용되고 있다"며 "경제안보에 방점을 둔 새 정부의 대외정책 역시 그런 국제정세 변화를 반영한 것"이라고 말했다. 김하겸 인턴기자

"'안미경중'에서 탈피해 미·중 외교관계 비중에 따른 '비례외교'로 선회"

-윤석열 정부 들어 한미동맹 강화, ‘안미경중(安美經中)’ 기조 전환 등 대외정책 변화가 빠르게 전개되고 있다. 새 정부 대외전략 및 정책 전환의 방향은.

“문재인 정부의 대외정책이 북한 포용정책을 상수로 한 한반도 중심외교였다면, 새 정부는 급변하는 글로벌 정세에 부응해 국제 외교무대로 나아가 적극적 역할을 하겠다는 것으로 볼 수 있다. 경제성장의 지속과 한반도 안보라는 현실적 목표를 위해서도 국제정세 변화의 흐름을 타는 게 불가피하다는 판단도 작용했을 것이다.

한ㆍ미 관계는 ‘포괄적 전략동맹’으로 격상해 기존 동맹을 경제 분야의 ‘기술동맹’ ‘공급망 동맹’까지 포함하는 전방위적 협력을 포함하는 개념으로 강화하겠다는 것이다. 한ㆍ중 관계는 인접국이자 ‘전략적협력동반자’로서 호혜적 관계를 증진시키려 한다. 대미, 대중 정책이 각각 ‘동맹’과 ‘전략적 동반자’라는 외교관계의 비중에 맞춰 ‘비례외교’로 조정되는 것으로 볼 수 있다. 한ㆍ일 관계는 올바른 역사 인식을 바탕으로 양국 간 신뢰를 회복하고 미래지향적 협력 관계를 구축하는 쪽으로 갈 것이다.”

-구체적 대외정책에서 새 정부와 문재인 정부의 차이점은.

“이미 대외정책 전환 의지를 반영한 정책들이 빠르게 가시화하고 있다. 임기응변적 상황 논리 대신 ‘보편적 명분(가치)’을 원칙으로 수용하면서 대외관계의 장기적 안정화를 위한 포석들이라고 할 수 있다. 일례로 그동안 미ㆍ중 간 갈등과 경쟁이 심화되는 과정에서 애써 ‘전략적 모호성’을 취했던 기존 입장에서 벗어나 미국이 주도하는 ‘인도태평양경제협의체(IPEF)’ 선발 참여국으로서 미국의 경제안보 정책에 공조하기 시작한 게 대표적이다. 강제징용 배상 문제 등으로 꼬인 한ㆍ일 관계 경색을 풀기 위해 일본에 선제적으로 화해 의지를 보이며, 최근 국내에 강제징용 관련 민관협의회를 출범시킨 것도 큰 차이라고 할 수 있다. 대북정책 역시 대화하되, 도발에 대해서는 원칙 대응한다는 입장을 천명한 상태다.”

"미·중 갈등에 따른 '경제안보' 논리가 국제관계에 새로운 '진영 대립' 만들어"

-새 정부의 대외 전략과 정책 전환을 추동한 국내외 정세 변화를 요약한다면.

“대북정책에선 문재인 정부의 대화와 포용을 통한 북핵 관리정책이 되레 북한의 ‘핵무력 완성’을 방조했다는 반성이 대두됐다. 북한의 신형 대륙간탄도미사일 화성-17형 발사 등을 통한 핵무력 과시가 안 그래도 제기됐던 포용정책 효과에 대한 의구심을 증폭시킨 셈이다.

대외정책 전환의 가장 큰 요인은 미ㆍ중 갈등의 심화와 장기화다. 냉전 종식 후 세계경제는 효율성 극대화를 위한 국제분업화의 가속과 자유무역주의를 축으로 한 세계화(글로벌라이제이션)를 통해 성장해왔다. 그 덕에 중국은 세계 공급망의 허브로서 미국에 도전하는 G2로 급성장했다. 이제 미국으로서는 중국을 견제하고자 했으나, 산업 전반에 걸친 부품, 소재, 중간재 등의 생산과 공급을 중국이 장악해 되레 중국의 역공이 우려되는 상황임을 깨닫게 됐다. 그래서 공급의 중국 의존도를 줄이고, ‘경제안보’를 위해 자족적인 생산 및 공급체계를 구축하겠다는 게 미국의 ‘글로벌 공급망 재편’ 전략이 된 것이다.

중국 이외의 지역에서 보다 안보 위협이 없는 글로벌 공급망을 새로 구축하겠다는 미국의 정책은 미국 내 제조업 기반 강화와 함께, 자유무역에 기반한 기존 국제분업 및 상호 의존체계를 급격히 뒤흔들고 있다. 여기에 최근 글로벌 경제를 덮친 코로나 팬데믹에 따른 글로벌 공급망 교란도 공급망 재편 필요를 증폭시켰다.

우리나라 역시 최근 들어 일본의 반도체 소재 금수조치와 중국발 요소수 사태 등으로 공급망 강화가 절실해졌다. 이 모든 정세 변화가 우리에겐, 거칠 게 말해, 유럽과 일본 등이 줄을 선 미국 편에 설 거냐 말 거냐에 대한 입장을 명확히 정하지 않으면 안 되는 상황으로 닥친 셈이다.”

-일각에선 정부의 한미동맹 강화, 윤 대통령의 북대서양조약기구(나토ㆍNATO) 정상회의 참석 등이 우리의 입장에선 중국 등과의 불필요한 긴장을 촉발하는 ‘아마추어 외교’라는 비판도 한다. 과거와 같은 균형외교나 전략적 모호성이 국제정세 변화 속에서 유지 가능했을 수도 있다고 보나.

“먼저 문재인 정부의 균형외교를 평가한다면 개념 자체로도 적잖이 모호했고, 현실적으로도 미ㆍ중 양국으로부터도 별로 호감을 얻지 못한 정책이었다고 본다. 만약 지금까지 전략적 모호성을 유지한답시고 IPEF 참여에 대해 미지근한 태도를 유지한다거나, 미국과 반도체 동맹 참여를 짐짓 주저하는 외교를 고집한다면 국가경제적으론 매우 어려운 상황을 부를 수도 있다고 본다. 예컨대, 지금 일본 같은 경우 반도체산업 권토중래를 노리며 미국, 대만과 전략적 협력을 강화하고 있다. 그런데 미세공정 외엔 첨단 기술력도 취약한 우리가 미국 반도체 동맹을 주저한다면, 그건 일본에 우릴 밟고 지나가라고 길에 누운 것이나 마찬가지 결과가 될 것이다. 냉정하게 말해, 지금 우리가 미국 반도체 동맹 참여를 주저한다는 건 반도체산업의 미래를 포기하겠다는 것이나 마찬가지가 될 것이다.

다만 외교적으로는 중국이라는 상수가 있는 만큼, 국제 외교무대 같은 곳에선 우리의 기조변화를 선명하게 드러내는 것보다는, 중국이 이해할 수 있는 방식으로 보다 완화적이고 유연하게 표현해 내는 레토릭이 필요하지 않나 하는 생각을 한다.”

이효영 국립외교원 교수는 장인철 논설위원과의 [논담] 인터뷰에서 "미국의 '경제안보' 기조는 국제경제질서를 보호무역주의와 블록경제로 퇴보시킨 측면이 있다"며 "우리로서는 변화에 부응하되 실리에 입각한 통상외교를 추구할 필요가 있다"고 말했다. 김하겸 인턴기자

"'경제안보'는 공급망 무기화에 대비해 자국 경제시스템을 보호하려는 정책"

-국제관계 재편의 화두로 떠오른 ‘경제안보’ 개념의 대두 배경과 의미는.

“앞서 언급했듯, 냉전 종식 이후 자유무역주의와 세계화에 따라 국제분업화가 촉진되고, 그에 따라 긴밀해진 글로벌 지역 간, 국가 간 상호의존성이 자칫 공급망을 무기로 활용할 경우, 국가경제 전반과 안보까지 위협하게 됐다는 인식이 배경이 됐다. 트럼프 행정부 때 ‘경제안보는 국가안보다’라고 명시적으로 언급하면서 크게 주목받기 시작했다. 요컨대 공급망의 허브로 부상한 중국의 공급망 무기화가 우려되는 상황이 미국의 새로운 대외정책 패러다임을 촉진한 셈이다.

하지만 현실적으론 공급망 무기화가 실제로 벌어진 건 아니고, 미국이 중국을 견제하면서 선제적으로 그런 우려를 내세운 걸로 볼 수 있지 않나 싶다. 어찌 보면 트럼프 행정부 당시 단순히 미국의 이익을 앞세운 ‘미국 우선주의’가 이념적으로 발전한 게 경제안보가 아닌가 하는 생각이 들 때도 있다.

경제안보의 의미는 사실 전혀 새로운 건 아니다. 과거 군사적 안보로부터 경제나 환경, 인구 등 안보를 구성하는 변수가 확장되면서 경제적 번영이 국가 안보에 필수적 요소라는 인식은 진작부터 있어왔다. 다만 이전엔 ‘안보를 위한 경제(economy for security)’에 가까웠다면, 요즘은 ‘경제를 위한 안보(security for economy)’로 변화하고 있다고 볼 수 있겠다.”

-경제안보 대두와 함께 냉전 종식 이후 형성돼온 국제질서가 급변하는 것 같다. 변화의 방향을 요약하면.

“트럼프 행정부에 이어 바이든 행정부까지 경제안보를 내세우면서 세계무역기구(WTO)를 중심으로 한 다자ㆍ자유무역체제가 크게 약화되기 시작했다. 이제 ‘경제안보’ 논리가 미국을 비롯해 일본, 유럽 등 주요 서방 선진국의 대외정책 기조로 자리 잡으면서 기존의 경제적 효율성과 자유무역주의를 중시하던 국제경제질서는 자국 우선주의, 보호무역주의로 퇴보하게 됐다.

특히 최근 러시아의 우크라이나 침공으로 인해 미국, 유럽 등 서방국 대 러시아, 중국 등으로 대립 구도가 형성되면서 ‘신냉전 체제’의 도래라 할 만큼 대외환경의 긴장도가 증폭되고 있다. 이 같은 진영화 상황이 장기화할 경우 국제경제질서도 진영에 따라 블록화되는 현상이 심화될 수밖에 없을 것으로 전망된다. 문제는 국제경제질서가 이런 방향으로 재편되는 건 수출과 교역으로 먹고사는 우리에겐 장기적으로 별로 좋지 않을 수 있다는 것이다.”

"'경제안보' 논리로 국제경제질서는 보호무역주의와 블록화로 퇴보"

-미국, 일본, 유럽연합(EU) 등에서 경제안보 논리는 어떤 방식으로 정책화하고 있나.

“미국은 ‘공급망 동맹’ ‘기술동맹’ ‘반도체동맹’ 등 동맹국 중심의 협력 네트워크를 강화하고 있다. 이를 통해 제조업과 혁신산업 부문의 경쟁력을 제고하여 글로벌 패권국으로서의 지위를 유지하는 데 방점을 두고 있다. 특히 미국 기업의 생산역량과 자립도 제고를 위해 대규모 재정을 투입하고자 입법을 추진하고 있다.

일본은 총리실 산하 ‘국가안전보장국’에 경제부를 신설해 경제안보 정책의 사령탑 역할을 맡기고 있다. 아울러 ‘경제안전보장추진법’을 제정해 2023년부터 시행 예정이다. 무엇보다 일본은 표시 나는 중국 견제보다 인도ㆍ태평양 지역에서 ‘국제규범 선도국’으로서의 지위를 확보하는 데 주력하는 것처럼 보인다.

EU는 미국식 경제안보 정책을 추구하지는 않는다. 대신, 미ㆍ중 패권경쟁에 대응하기 위한 차원에서 ‘개방된 전략적 자율성(Open Strategic Autonomy)’에 기반한 대외정책을 추진하고자 하는데, 기조는 미국과는 최대한 협력하되 대중국 정책에 있어서도 자율성을 최대한 확보하겠다는 입장이다.”

-우리 대외정책에서 경제안보는 미국과의 동맹 강화, 미중 경제전쟁에서 미국 진영 참여 등으로 구현되고 있다. 중국과의 관계 악화를 우려하는 목소리도 적지 않은데, 어떻게 보나.

“민주주의, 시장경제, 인권 등 보편적 가치를 중시하는 우리 정부의 대외전략 기조에 따라 미국과는 동맹 강화, 중국과는 협력관계 유지라는 정책 방향을 추구하는 것은 현실적인 선택이다. 특히 우리 정부의 IPEF 참여에 대하여 과거 중국의 사드 보복과 유사한 공격적인 대응을 불러올 것으로 우려하는 목소리가 많은데, 사실 IPEF는 다양한 요인들에 의해 우리에게 초래된 공급망 불안정성 문제에 효과적으로 대응하기 위해 공급원의 다변화를 도모하기 위한 것이다. 따라서 중국에도 IPEF가 개방적이며 포용적인 경제협력 프레임워크 구축을 지향하고 있으며 중국의 참여를 배제하고 있지 않다는 점을 차분히 설명할 필요가 있다.

다만 향후 중국과의 관계 악화 여부는 중국에 달려 있다고 본다. 중국이 만약 내수시장 확대로 대응하기로 결정하고 시장 문을 걸어 잠그게 될 경우, 그 피해는 한국을 비롯해 다른 나라들은 물론 중국도 피해를 입게 될 것이다. 따라서 중국이 현명하게 대응하기를 바란다.”

"윤 정부 외교 기조 전환은 중국 관계 우려 불구 불가피하고 바람직한 선택"

-윤석열 정부 들어 경제안보정책 전환의 상징적 행보가 된 한ㆍ미 ‘반도체 동맹’의 국제경제적 함의는.

“반도체 동맹은 우리 기업의 미국시장 진출을 위해 필수불가결한 선택이었다고 판단된다. 미국은 여전히 반도체 전 공정(시스템, 메모리 설계 및 제조장비 생산)에 있어 두각을 보이고 있고, 대만은 시스템반도체 설계와 웨이퍼 생산에서 앞서 있으며, 일본은 반도체 제조장비에서 우위를 보이고 있다. 여기에 중국은 웨이퍼 생산과 후공정 분야에서 무섭게 추격하고 있다. 아세안 국가 중에는 말레이시아와 싱가포르가 일부 후공정 분야(테스트, 패키징)에서 반도체 공급망에 참여하고 있다. 이런 상황에서 반도체 동맹은 절실했다고 본다.

물론 우리 반도체 수출 중 대중국 수출 비중이 매우 높은 게 사실이다. 2021년 기준 41%인데, 홍콩 20%까지 합치면 60%가 넘는다. 대중국 관계에 유념하면서 단기적으론 중국 시장을 유지하는 데 외교적 노력이 필요한 건 사실이다.”

-정부의 경제안보 우선 대외정책에 따라 우리 교역에서 중국의 비중이 상대적으로 줄어들고, 유럽 등 여타 지역의 중요성이 커질 것으로 전망된다. 향후 대중국 교역의 질적 양적 변화는 어떤 방향으로 전개될 것인가.

“사실 중국의 내수시장 중시 경제정책 추구와 글로벌 공급망의 구조적 변화에 따라 우리의 대중 수출 비중은 전체의 31% 내외에서 이미 정체된 상태다. 대중 수입 비중 역시 20% 초반대에 머물러 있다. 반면, 우리의 인ㆍ태 지역 수출 비중은 2015년 41%에서 2021년 47%로 5%포인트 이상 성장했고, 수입 비중도 41%에서 44.7%로 3%포인트 이상 증가했다. 인ㆍ태 지역이 이미 대안시장으로 커지고 있다는 얘기다.

향후에도 중국과의 교역은 양적으로 감소할 수밖에 없을 것이다. 반면, 아시아 지역 공급망에서 중국의 역할을 대신하게 될 아세안(ASEAN) 국가와의 교역과 투자는 크게 늘어날 것이다. 인도도 IPEF 참여국으로서 공급망에서의 역할이 커질 것이기 때문에 경제적 교류도 확대될 것이다.”

"중국 관계 유지 노려과 함께 경제적으론 중국 보완할 대안시장 개발 절실"

-중국 의존도를 낮추고 대안 시장을 찾는 다변화를 추구한다면 어떤 상품과 서비스로 어디를 개발할 수 있다고 보는가.

“중국 의존도를 낮추고자 하는 분야는 일반적인 제조업 상품이 아닌 국가안보에도 영향을 미치는 기술과 관련된 분야다. 특히 반도체와 같은 핵심 제조업 부품이나 AI, 바이오 등 신기술과 관련된 분야를 말한다. 미국이 말하는 ‘디커플링’이나 ‘탈중국화’도 기술 분야에서의 디커플링을 의미하는 것이다. 그런 부문 외의 일반 상품 교역에서는 중국과의 교역을 지속 발전시킨다는 입장을 유지할 필요가 크다.

한편 기술 분야 외에, 희토류 등 원자재의 높은 중국 의존도도 문제다. 원자재에 대한 공급 안정성을 추구하기 위한 공급원 다변화는 대안시장을 찾는 방법으로 추구할 필요가 있다. 결국 미국, 일본 등과 협력하는 방안을 추진해 볼 수 있을 것으로 판단된다.”

장인철 논설위원 icjang@hankookilbo.com