“탈법적 검수완박 與 최악 자충수, 野 국민투표도 부적절”

[김희원의 질문] 장영수 고려대 법학전문대학원 교수

장영수 고려대 법학전문대학원 교수가 25일 김희원 한국일보 논설위원을 만나 검수완박 입법의 쟁점과 여파를 이야기하고 있다. 왕태석 선임기자

혼란과 배반의 검수완박 입법(형사소송법·검찰청법 개정안)이 국회 본회의 통과를 앞두고 있다. 여당은 편법과 다수의 윽박을 감추지 않았고, 야당은 합의 파기와 국민투표 제안 등 정치 쇼에 몰두하는 사이 국민의 피해는 막지 못하고 검찰개혁의 목적도 의심스럽게 됐다. 25일 서울 성북구 고려대에서 만난(28일 전화 인터뷰 추가) 장영수 고려대 법학전문대학원 교수는 “양당 모두 검수완박으로 인한 수사 공백은 안중에도 없어 보인다”며 “국민이 그 피해를 실감하게 되면 다시 촛불을 들지 않겠나"고 경고했다.

"변종 날치기... 위헌으로 볼 수도"

-우선 입법 절차부터 문제가 많다. 더불어민주당이 4월 국회 통과를 목표로 안건조정위 무력화를 위한 탈당 등 온갖 무리수를 두었고, 국민의힘도 박병석 국회의장의 중재안에 합의했다가 파기해 입법 강행의 빌미를 주었다.

“여야가 중재안에 합의했던 것 자체가 문제라고 본다. 공직자범죄와 선거범죄처럼 국회의원들이 당사자가 되는 사건을 우선적으로 검찰 수사권에서 배제하려 했으니 야합이라는 말이 나올 수밖에 없다. 김영란법 제정시 국회의원 이해충돌 부분을 뺀 것과 마찬가지다. 애초에 양당이 검수완박으로 인한 국민 부담은 고민하지 않은 채 자기들에게 유리하냐 불리하냐만 생각한 것으로 보인다. 그러니 국민들이 정치권을 불신한다. 국민의힘의 합의 파기를 비판하는 이들도 있지만 검수완박으로 인한 국민 피해가 더 심각한 문제다. 민주당이 민형배 의원 탈당 등 탈법을 동원한 것은 최악의 자충수다. 검수완박의 정당성을 스스로 부정하는 꼴이다. 이래서는 국민 지지를 얻을 수 없다.”

-국민의힘이 편법적으로 법안이 법사위를 통과한 것을 두고 헌법재판소에 효력정지가처분신청을 내고 “조속한 판단”(권성동 원내대표)을 요구했는데.

“본회의 통과 전에 헌재 판단이 나오는 건 가망이 없고 그저 최선을 다했다는 걸 보여주기 위한 것으로 본다. 다만 권한쟁의심판 본안으로 간다면 날치기 통과를 막기 위한 국회선진화법 취지를 깼다는 점에서 위헌 판단이 나올 수 있겠다. 안건조정위를 제1당 3명, 그 외 당 3명으로 구성하게 한 것은 다수당이 맘대로 하지 못하게 하려는 것인데 민 의원 탈당은 이를 탈법적으로 우회한, 변종 날치기라 할 수 있다. 헌재는 법안 날치기를 위헌으로 판단한 바 있는데 본질적으로 다르지 않다. 헌재의 판단은 선례로서 파장도 클 것이다. 위헌이면 앞으로 이런 변종 날치기를 못하게 되겠지만 합헌이라면 과반 의석 정당이 뭐든지 할 수 있게 된다.”

"국민투표 대상 안 돼… 적절치 않은 제안"

-윤석열 당선인은 검수완박 국민투표를 제안했다. 선거관리위원회가 국민투표법이 헌법불합치 판정을 받은 상태라 불가능하다고 밝혔고 국민의힘은 법 개정을 하겠다는 입장인데, 이를 떠나 국민투표 대상이 되나.

“검수완박이 국민투표에 부칠 수 있는 ‘국가 안위에 관한 중요 정책’에 해당하는지는 논란의 소지가 있을 텐데 정책 투표가 아닌 신임 투표라는 점에서 국민투표가 안 될 것이다. 과거 노무현 전 대통령이 국민투표로 재신임을 받겠다고 했다가 위헌 논란 끝에 포기한 적이 있다. 법을 통과시키고 나서 찬반을 묻는 것은 사실상 신임 투표다. 또한 국민의힘이 위헌이라며 권한쟁의심판 청구해 놓고 국민에게 묻겠다는 것도 모순이다. 위헌인 것을 국민투표로 합헌으로 만든다면 불합리한 것 아닌가.”

-윤 당선인이 검수완박 정국에 대처하는 정치력도 문제가 있어 보인다. 국민투표 제안은 다소 황당했고, 처음 중재안 합의를 보고받고 수용했다가 뒤늦게 한동훈 법무부 장관 후보자를 통해 반대 의견을 전하는 등 국회를 존중하지 않는 면이 보인다.

“윤 당선인도 법률가 출신인데 국민투표 제안은 적절치 않았다. 헌법 전문가가 아니고 국민투표에 대해 생각해본 적이 없어 그랬을 것이다. 참모들과 검토를 거쳐야 했다. 합의와 파기는 결국 국회 내에서 이뤄진 일이고 윤 당선인과는 별개의 문제라고 본다.”

28일 서울 영등포구 여의도 국회의사당 앞에 검수완박 입법을 규탄하는 화환이 놓여 있다. 뉴스1

"핵심은 수사 공백, 결국 국민 인권 침해"

-입법 내용을 보자. 최종적으로 검찰이 수사하던 6대 범죄 중 4개(공직자범죄·선거범죄·방위사업범죄·대형참사)는 4개월 후 경찰로 넘기게 됐지만 합의 파기로 국회 사법제도개혁특위 논의를 거쳐 1년 6개월 뒤 중대범죄수사청을 신설해 2개(부패·경제)를 맡게 한다는 계획은 다소 불투명해졌다. 가장 큰 문제가 뭔가.

“중수청 설립이 불투명하다 해도 핵심은 국민 인권 보장의 사각지대 즉 수사 공백이 발생한다는 점이다. 구체적으로 수사 공백의 문제를 짚는다면 세 가지다. 첫째, 검찰보다 경찰·중수청이 6대 범죄 수사를 더 잘할 수 있나. 장담하기 어렵거나 못할 것이다. 검찰에 노하우가 많이 쌓여 있을 뿐만 아니라 법률적으로 복잡한 영역이고 수사대상인 기업이나 고위 공직자의 외압도 많을 텐데 아무래도 검찰이 나을 것이다. 공수처 사례를 봐도 중수청이 언제 제 기능을 하게 될지 알 수 없다. 둘째, 검찰의 수사권 오남용이 문제인가. 과거 그랬다 하더라도 수사권 조정 후 평가해본 적이 없다는 점에서 근거가 없다. 오히려 권한이 커진 경찰의 수사권 오남용이 더 문제가 될 수 있다. 셋째, 공백 없이 수사권이 이관될 조건을 갖추었나. 전혀 아니다. 검찰은 검찰대로 유예기간 동안 수사가 힘든 상황이다. 총장부터 사표를 제출했고 이러려고 검사 됐나 이러면서 나갈 검사들이 많을 것이다. 경찰 또한 지금도 수사권 조정 이후 늘어난 업무에 시달리는데 4개월 후 더 넘겨받을 준비가 되기 어렵다. 수사의 양만 문제가 아니라 법률검토를 직접 해야 하는 부담이 크다. 그런데도 경찰 공룡화 우려로 인력 보충은 어렵다. 지금도 수사가 지연되고, 법률검토를 변호사에게 떠넘기고, 우리 사건이 아니라며 서로 떠넘기는 일이 나타나고 있다.”

-이런 문제들이 수사권 조정 이후 지적돼 왔고, 꼭 검수완박이 아니어도 경찰 수사능력을 키우는 게 시급한 과제다. 무엇이 필요한가.

“시간이 걸리는 일이다. 경찰의 가장 큰 문제는 법률전문성이 떨어지는 점이다. 그간 검찰에 의존하다가 갑자기 제도가 바뀌었으니 노하우를 축적하는 데에 시간이 필요하다. 최근 변호사 출신을 채용하는 등 노력은 한다. 인력을 고급화하는 것이 시급하고, 그때까지는 검찰과의 유기적 협조가 필요하다. 수사지휘 관계를 끊어 놓는 것만 신경 쓸 게 아니라 권한은 넘어갔어도 수사협조가 원활히 돼야 한다. 삭제된 수사지휘권을 되돌리기는 어렵지만 수사협조는 자리 잡아야 한다.”

"중수청, 역할 분담 조율하고 준비기간 더 줘야"

-여야 합의는 국회 사법제도개혁특위에서 6개월간 중수청 입법을 논의하고 1년 후 출범한다는 것이었는데 중수청의 기능, 권한, 관계 등을 어떻게 설정해야 하나.

“한국형 FBI라고 이야기하는데 이름보다 알맹이가 중요하다. 우선 공수처와의 관계부터 정리돼야 한다. 공수처의 모델이 영국 중대비리수사청(SFO·Serious Fraud Office)이다. 이를 모델로 한 중수청을 또 만들어야 하는지, 공수처가 흡수해야 하는지를 따져봐야 한다. 수사기관이 많다고 좋은 건 아니다. 공수처도 업무영역을 놓고 검·경과 갈등을 빚었는데 중수청도 권한 다툼이 예상된다. 또 공수처가 검찰을 통제하기 위해 나온 것인데 중수청이 수사권을 가져가고 검찰은 기소만 하게 되면 공수처의 검찰 통제는 무의미해진다. 이러한 역할과 권한 분담을 깊이 있게 논의해야 하는데 원래 합의했던 대로 6개월 만에 하겠다면 지나친 낙관이거나 졸속이 될 것이다. 둘째, 공수처는 수사·기소 분리가 안 되고 있는데 중수청 또한 같은 문제가 제기될 것이다. 셋째, 신설 조직이 검찰이 하던 수사를 넘겨받기엔 준비기간이 너무 짧다. 그렇게 오랜 기간 논의되던 공수처도 만들고 나니 실패라는 평가다. 국정원 대공수사권을 경찰로 넘기는 법안은 2020년 말 통과되면서 시행은 2024년으로 3년 넘게 유예기간을 두었다. 그런데 6대 범죄는 1년 반으로 충분하다? 납득하기 어렵다.”

-수사 공백을 최소화하려면 중수청이 검찰 인력을 흡수해 노하우를 이어받아야 하지 않을까.

“검찰 인력이 간다 해도 조직 구성과 역할이 달라지면 과도기적 혼란은 피할 수 없다. 대검 중수부를 대검 반부패강력부와 서울중앙지검 반부패수사부로 이전했을 때도 과도기 문제들이 대두됐다. 검사들이 얼마나 갈지도 의문이다. 공수처도 그랬지만 불안정한 신설 기관에 미래를 걸까. 차라리 변호사의 길을 택하게 될 것이다.”

권성동 국민의힘 원내대표가 27일 서울 여의도 국회 본회의장에서 검찰청법 일부개정안에 대한 무제한토론(필리버스터)을 하고 있다. 의석은 상당수 비어 있다. 뉴스1

-검찰은 헌법 12조, 16조에 규정된 검찰 영장청구권이 수사권을 뜻해 검수완박이 위헌이라고 주장한다. 헌법 28조 불기소처분 규정이 검찰의 수사종결권을 뜻하는 것이어서 위헌이라는 주장도 있다. 위헌으로 볼 수 있나. 또 검찰이 권한쟁의심판을 내 위헌 여부를 다투는 것은 가능한가.

“위헌을 판단할 때 합헌성 추정의 원칙이란 게 있다. 국회에서 만든 법이 조금 틀렸다 해도 웬만하면 합헌으로 보고 명백한 위헌만 위헌 결정을 내린다. 명백한 위헌의 근거는 두 가지인데 명문규정에 반하거나 제도 본질에 반하는 경우(제도가 유명무실해질 때)다. 헌법은 명문적으로 검찰의 영장청구권만 규정할 뿐 검찰 수사권은 말이 없기 때문에 영장청구권이 수사와 불가분인가를 따져야 한다. 하지만 영장청구와 수사의 분리 사례로 영국 등이 있고 사법경찰에 영장청구권을 인정하는 나라도 많아 검사의 영장청구 독점도 일반적이지 않다. 결국 헌법상 영장청구권을 근거로 수사·기소 분리를 위헌이라 보기는 어렵다. 불기소처분권 또한 같은 이유로 위헌 근거가 되기 어렵다. 형식적으로는 검찰총장과 검사가 헌법에 명시돼 있어 헌법기관으로서 권한쟁의심판의 자격이 있고, 법률상 권한에 대한 다툼이 심판 대상이 될 수 있지만 위헌 판결은 나오기 어렵다.”

"검찰총장 인사 통해 검찰 독립성 확보해야"

-여론조사를 보면 검수완박이 무리라는 국민이 많지만 검찰의 정치적 편향성과 인권침해, 조직 내 비위 감싸기가 문제라는 인식 또한 높다. 이런 문제를 해소하려 검찰 권한 줄이기와 수사·기소 분리가 출발한 것 아닌가. 검수완박에 문제가 많다면 검찰을 개혁할 방법은 뭔가.

“우선, 검찰개혁의 목표가 수사의 객관성과 공정성인데 문재인 정권의 인사가 도리어 중립성을 흔들고 인사권자 눈치를 보게 만들었다는 점부터 짚고 싶다. 두 번째로 지적할 것은 이미 수사권 조정으로 수사의 객관성·공정성을 확보할 제도를 어느 정도 갖추었다는 점이다. 형사사법체계는 대륙형과 영미형으로 나뉜다. 우리나라 제도는 검찰이 경찰을 통제하는 대륙형이었고, 수사의 객관성·공정성 확보를 위해 수사·기소를 분리하는 영미형을 시도한 것이다. 하지만 영미형조차 검찰이 아예 수사를 안 하는 건 일반적이지 않다. 영국 호주 캐나다 등 극히 일부만 그렇게 한다. 미국은 대부분 수사는 경찰이 하지만 중대 사건은 검찰이 한다. 수사권 조정으로 6대 범죄만 검찰에 남겨둔 것은 미국식 제도로 간 것이다. 수사·기소 분리가 90%는 된 것 아닌가. 그랬으면 평가를 해보고 문제가 있을 때 다시 고쳐야지 갑작스런 검수완박은 납득할 수가 없다.”

-하지만 최근에도 정권이 바뀔 상황이 되자 검찰이 3년간 묵히던 산업부 블랙리스트 사건 수사를 시작하는 등 정치성을 드러내고 있지 않나.

“인사청문회 제도 개혁을 통한 독립적 검찰총장 임명이 중요하다고 본다. 인사청문회는 권력기관 수장에 대해 먼저 도입됐는데 제대로 이뤄진 적이 없다. 여당은 무조건 거수기 역할을 하고 야당은 무조건 반대하는 정치 문화가 문제다. 미국에서는 트럼프 전 대통령이 이상한 행정명령을 발동했을 때 공화당이 나서서 반대하는데 우리나라 여당은 그런 적이 없다. 대통령이 여당에 미치는 영향력부터 줄여야 한다. 또한 인사청문회 제도를 업무능력을 제대로 평가할 수 있게 바꿔야 한다. 지금은 도덕적 비난의 자리가 됐다. 전문성과 도덕성 모두 등급을 매겨 의원이든 대통령이든 무시할 수 없는 객관적 지표를 제시해야 한다. 여소야대라 대통령 마음대로 하기 어려운 상황이니 오히려 인사청문회를 정상화하기 좋다. 정치적으로 편향된 인물은 민주당이 반대할 것이나 직접 추천할 수는 없으니 합리적으로 타협해 중립적이면서 업무능력이 있는 사람이 된다면 바람직하겠다.”

장영수 교수는 "검수완박의 가장 큰 문제는 수사 공백을 피할 수 없다는 점"이라며 "그 피해는 결국 국민에게 돌아온다"고 말했다. 왕태석 선임기자

"수사권 조정 평가부터 하는 게 정도"

-김오수 검찰총장은 검찰 수사 공정성과 인권보호를 위한 특별법(가칭)을 제안하고, 평검사들이 견제장치로서 평검사대표회의를 건의했었는데 이것이 자정·견제 역할을 할까.

“의미 없다고 본다. 특별법을 만드는 게 국회인데 중립적 수사는커녕 오히려 국회가 개입할 소지가 많아질 것이다. 극단적으로 말하면 국회는 안 건드릴 테니까 다른 건 하게 놔두라는 야합밖에 안 된다. 평검사대표회의도 판사라면 몰라도 검사 성격상 어렵다. 검사동일체 원칙은 없어졌지만 기소 여부에 대한 통일된 기준을 갖는 조직이 검찰이다. 판사는 법관의 독립성으로 인해 생길 수 있는 문제가 2심, 3심을 거치며 바로잡을 기회가 있지만 검사에 따라 불기소, 혐의없음 처분 기준이 들쭉날쭉하면 바로잡을 수 없다. 검찰총장을 필두로 한 대검에서 기준을 세우지 않으면 국민 신뢰가 무너질 수 있다. 그런 점에서 평검사대표회의는 위험할 수 있다. 인권보호나 내부 비리 감싸기 등은 내부 고발자 보호나 시민기소제도 등의 대안으로 해결해야 한다.”

-결론적으로 어정쩡한 검수완박 입법이 곧 통과될 상황인데 가능한 한 보완하거나 바로잡을 길은.

“무엇도 소용이 없을 것 같다. 지금까지 진행된 검찰개혁에 대해 시간을 두고 평가한 뒤 그래도 문제가 여전하다면 다시 제도 개혁을 추진하는 것이 정도였다. 민주당이 이렇게 밀어붙인 후폭풍이 만만치 않을 것이다. 지방선거에도 영향을 미칠 것이고 정권 교체 후 협치도 안 될 것이다. 국민의힘도 여기에 발을 담근 꼴이다. 촛불 정국 같으면 이런 일은 벌어지지 않았을 것이다. 정치권도 검찰도 촛불을 들었던 국민을 다 잊은 채 자기들 이익만 신경 쓴다. 검수완박에 반대하는 이들이 국민의힘 지지자만이 아니다. 민변 경실련 다 반대하지 않았나. 국회 171석만 믿고 강행하고 야합하고 그렇게 해서 수사 공백의 피해를 실감하게 되면 분노한 국민들이 또 촛불을 들고 나올 것이고 아무도 감당 못할 것이다.”

김희원 논설위원 hee@hankookilbo.com