尹 집무실 이전 쟁점 된 '국가위기관리센터' 변천사
①노무현, '자연재해·사회재난 등 포괄적 안보'
"한반도 주변 한눈에 파악 '센터' 신설"
②MB 정부, 센터 기능·위상 약화
금강산 관광산 피격 때 '대북 대화제의' 오판
③朴정부, NSC사무처 복원 세월호 참사 '속수무책'
국가 재난 때 청와대 역할을 빠졌다는 비판 나와
④文 정부 "국민 안전도 안보, 청와대가 다뤄야"
위기관리센터의 위상과 역할 강화
문재인 대통령이 3월 24일 청와대 국가위기관리센터에서 열린 긴급 국가안전보장회의(NSC)를 주재하고 있다. 청와대 제공 뉴스1
윤석열 대통령 당선인이 강력히 추진 중인 집무실의 용산 국장부 청사 이전을 둘러싸고 최근 자주 언급되는 쟁점 중 하나가 바로 청와대 지하벙커에 있는 '국가위기관리센터' 활용 문제입니다.
"5월 10일 취임식에 맞춰 청와대를 민간에 개방하겠다"고 공언한 윤 당선인은 집무실을 국방부 청사로 옮기면, 센터도 이전해 정권이 이양되는 5월 10일 0시부터 정상 가동하겠다는 입장이죠. 그러나 이전 반대 측은 "센터 장비 이전에만 상당한 시간이 걸려 위기대응에 차질이 우려된다", "센터에 구축한 최첨단 시설과 장비가 무용지물이 될 수 있다"고 문제를 제기했죠. 이들은 "이전을 서두르기보다는 충분한 사전 검토, 관련 시설 이전 등 준비 작업과 안정화를 거쳐 부작용을 최소화하자"는 취지인데요.
이에 윤 당선인과 대통령직인수위원회 측은 "센터 대신 이동식 지휘 차량인 '국가지도통신차량'을 이용하면 된다"며 취임식 전 이전 입장을 바꾸지 않고 있습니다. 국가위기관리센터를 옮기거나 대체 방안을 마련해서라도 '제왕적 권력'의 상징이 된 청와대를 벗어나겠다는 당선인의 의중이 확고하다는 뜻이겠죠.
양측 입장이 이렇게 팽팽히 맞서니까 국가위기관리센터가 이전할지, 또 어떤 방식으로 운영될지 더욱 궁금해집니다. 특히 정권 이양기에 국가 위기라고 할 만한 문제가 발생하지 않으면 상관없겠지만, 위기라는 게 언제 어디서 어떻게 터질지는 아무도 모르는 일이지 않습니까. 아니나 다를까 최근에는 북한이 4년 4개월 만에 대륙간탄도미사일(ICBM)까지 쏘아올렸습니다. 그래서 국가위기관리센터 변천사를 알아봤습니다.
①"노무현, 한반도와 주변 한눈에 파악 위기관리센터 신설"
한국일보 2003년 3월 3일자
'청와대 지하 벙커'로도 불리는 국가위기관리센터는 국가의 재난 및 안보 상황을 실시간 감시하고 위기 상황에서 컨트롤타워 역할을 수행하는, 청와대 국가안보실 직속 기구입니다.
국가위기관리센터는 2003년 출범한 노무현 정부가 헌법에 명시된 대통령 자문기관인 국가안전보장회의(NSC)의 조직과 기능을 강화하면서 만들어졌다고 해요. "국가안전보장에 관련되는 대외정책, 군사정책, 및 국내정책 수립에 관하여 대통령의 자문에 응하는 것을 그 기능으로 한다"(헌법 91조)고 규정된 NSC를 제대로 활용하겠다는 취지였던 겁니다.
2013년 한국경비경호학회지에 실린 '국가안전보장회의 체제 한미일 비교'라는 논문에 따르면, NSC는 박정희 집권 시절인 1963년 처음 설치됐지만, 박정희 정권 후반기 중앙정보부와 국방부의 기능 강화로 인해 전두환 정권부터 김영삼 정부에 이르기까지 유명무실한 상태였다고 해요. 그 후 외교·안보 정책의 조정·통합 기능을 담당하고, 국가 정보의 종합 및 공유체계를 확립하기 위한 사령탑으로서 NSC의 기능 강화를 요구하는 주장이 계속됐습니다. 이에 김대중 정부 출범 후인 1998년에는 외교·국방·통일 정책을 통합적으로 협의·운영하기 위한 정책기구로 상설화되고, 상임위원회, 실무조정회의, 정세평가회의, 사무처가 설치됐습니다.
노무현 정부는 외교안보수석실과 NSC 사무처를 통합해 대통령 직할 체제로 바꿉니다. 이에 12명이었던 NSC 사무처 정원을 46명으로 늘리고, 사무차장을 차관급 정무직으로 격상시키고, 국가안보종합상황실을 설치합니다. 또 외교·안보·군사적 위기와 각종 자연재해 및 대형 사고·재난에 대비, 관련 정보 수집과 총체적 기획·조정, 부처 간 유기적 대응 체제를 구축하는 위기관리센터도 신설합니다. 전임 김대중 대통령은 NSC 대신 통일·외교·안보 분야 장관회의를 통해 현안을 다뤄 NSC는 회의록 작성 등 보좌 기능에 그쳤지만, 노무현 대통령은 NSC를 위기상황 대처와 대북·국방정책 기획, 부처 간 정책조정 등 외교·안보 현안을 총지휘하는 기관으로 탈바꿈시킨 겁니다.
"안보·재난 위기 관리매뉴얼 300여 권 제작"
한국일보 2003년 05월 23일자
과거 언론보도에 따르면, 김대중 정부 시절 청와대 NSC 사무처에서 근무했었고, 노무현 정부 출범 전 대통령직인수위에 파견돼 있던 류희인 공군대령이 "우리나라에는 안보와 사회 재난까지 포괄하는 체계적인 위기관리 시스템이 없다"고 노무현 대통령 당선인에게 얘기해서 위기관리센터가 만들어졌다고 합니다.
2006년 NSC 사무차장 겸 위기관리센터장을 맡았던 류희인 위기관리비서관은 당시 언론 인터뷰에서 "노무현 대통령이 당선자 시절이던 2003년 1월 인터넷 대란이 발생했고, 한 달 뒤에는 대구 지하철 참사가 터졌다"며 "이를 수습하며 출범한 참여정부는 핵이나 전쟁 같은 군사적 위협뿐 아니라 테러나 각종 재난 같은 비군사적 위협까지 위기 영역을 넓혀 대처 방안을 강구했다"고 합니다.
NSC 위기관리센터의 기능이 자세히 소개되기도 했습니다. 2003년 6월부터 가동된 센터 내 종합상황실이 대표적인데요. 청와대 지하벙커에 마련된 상황실에선 "대한민국과 그 주변이 어떻게 돌아가고 있는지 한눈에 알 수 있다"며 "커다란 상황판을 통해 ①한반도 전역에 배치된 아군·적군 부대의 현황과 이동 경로, ②한반도 상공에 떠 있는 각종 비행기의 종류와 속도, ③한반도 주변 해상을 항해하는 군함·여객선·어선의 속도와 경로가 실시간으로 모니터링되고 ④영광 원자력 발전소 같은 핵심 기반 시설의 정상적인 가동 여부, ⑤전국의 산불 발생 현황도 클릭 한 번으로 속속들이 알 수 있다"고 나옵니다. 상황실에 설치된 마이크를 통하면 대통령이 직접 조종사나 함장에게 명령을 내릴 수도 있다고 해요.
"북한 사태·대통령 유고·일본 독도 접근 시 대응책도"
노무현 대통령이 2005년 11월 29일 청와대에서 NSC(국가안전보장회의)의 '위기대응 실무매뉴얼' 완료에 대해 김영근 국가안전보장회의 위기 관리센터 국장(왼쪽 세 번째)으로부터 보고를 받고 있다. 한국일보 자료사진
또 2005년 11월 '북핵 사태 위기관리 표준 매뉴얼' '북핵 사태 국방부 실무 매뉴얼' 등 다양한 위기관리 지침서도 제작했습니다. 표준 매뉴얼은 국가 위기 영역을 전통적 안보와 재난, 국가 핵심 기반 세 분야로 나눈 뒤, 전통적 안보 분야 13개, 재난 분야 11개, 국가핵심기반 분야 9개 등 모두 33개로 위기 상황을 가정해 대응 방안을 적어 놓은 것이고, 실무 매뉴얼은 33개 위기 유형마다 관련 부처는 어떻게 해야 하는지, 해당 부처의 대응 방안을 적어 놓은 지침서라고 해요. 32개 각 위기 상황마다 관련 부처가 보통 8~10개에 달해, 실무 매뉴얼은 276권이나 됐답니다.
예를 들어 태풍이 발생하면 행안부는 중앙재난안전대책본부를 운영하고, 국무조정실은 필요시 '특별재난지역' 선포를 건의하고, 교육부는 학교 시설에 이재민 수용에 협조하고, 국방부와 경찰은 피해 복구와 치안을 담당하고, 농식품부는 피해 농작물 응급 복구와 농·축산물 수급안정 대책을 마련하고, 환경부는 쓰레기 처리와 비상급수 대책을 시행하는 식입니다. 재난 상황 보도자료 쓰는 데 쓸데없이 시간 허비하지 말라고 보도자료 예시문까지 넣었다고 해요.
매뉴얼에는 일본인들이 일본 자위대가 함정이나 항공기 등으로 영해, 영공을 침범해 독도에 접근할 경우에도 주권 침해로 간주해 경찰 병력을 동원해 단계적으로 대응하는 방법 등을 규정한 '독도 위기 관리 매뉴얼', 대통령 유고 사태를 가정한 매뉴얼도 있었다고 합니다.
위기 매뉴얼이 평시 업무에 사용되지 않아서 2006년부터 매년 을지연습 기간 위기 상황을 가정, 9개 기관이 함께 현장에서 훈련하는 '위기대응 통합훈련'을 합니다. 이를 바탕으로 공무원을 숙달시키고, 불합리한 점은 개선해 매뉴얼을 수정합니다. 또 NSC 산하 위기관리센터는 훈련 참관과 정부기관 평가를 해 위기 상황이 벌어지면 부처가 움직이도록 관리했다네요.
②'노무현 지우기' MB 정부, NSC 사무처 해체·위기관리센터 위상 약화
한국일보 2008년 1월 14일자
당시 야당인 한나라당(현 국민의힘)은 "NSC 사무처의 역할 강화가 법적 권한을 넘어선다"고 문제를 제기해, NSC의 기능이 축소·분산되기도 했었는데요. 기업인 출신으로 '효율'과 '시장경제'를 앞세우며 작은 정부를 지향했던 이명박 대통령이 집권하면서 청와대와 위기관리조직도 크게 바뀝니다.
2008년 1월 대통령직인수위원회는 노무현 정부 말 '3실 8수석' 체제였던 청와대를, 3실 중 정책실과 안보실을 폐지해 비서실만 남는 '1실 7수석' 체제로 개편하겠다고 보고합니다. ①안보실 폐지 방침에 따라 이명박 정부는 국가안보 분야의 컨트롤타워인 NSC를 비상설기구로 바꾸고, ②NSC 사무처는 폐지하기로 의견을 모읍니다.
NSC 사무처 산하 종합상황실(위기관리센터)마저 덩달아 해체될 운명에 처했다가, 대통령실장 산하 위기정보상황팀이라는 임시 조직으로 위상이 크게 떨어집니다. 위기관리센터의 재난총괄 기능은 행정안전부로 넘어가고, 'NSC 위기관리센터장→NSC 사무처장→대통령'으로 이뤄진 실시간 보고 체계도 사라집니다. 전통적 군사안보를 뺀 3분의 2가량의 재난 매뉴얼도 행안부를 비롯해 각 부처로 보내졌다고 해요.
"금강산 관광객 피격 보고 지연에 MB는 '판단 미스'"
한국일보 2008년 7월 15일자
느슨해진 위기대응시스템은 결국 구멍을 드러냅니다. 2008년 7월 14일 금강산 관광 도중 우리 국민 박왕자씨가 피격돼 사망하는 사건이 벌어졌지만, 늑장 보고가 이뤄져 이명박 대통령이 사건 당일 국회 개원 연설에서 남북 대화를 제의하는 '판단 미스'를 범합니다.
이 대통령도 "이번 사건이 보고되는 데 무려 두 시간 이상 걸린 것은 정부 위기대응시스템에 중대한 문제가 있음이 확인된 것"이라고 질책했다는데요. 그보다는 "NSC 폐지로 임시 구성된 위기정보상황팀(15명)이 기능과 권한, 인력이 대폭 축소된 형태로 현안을 챙기고, 대통령에게 직보도 할 수 없는 위기관리체계의 허점이 문제"라는 지적이 많았습니다. 이명박 대통령은 금강산 관광객 피격 사건 뒤인 7월 18일에야 정부 출범 이후 첫 NSC 회의를 개최하고, 22일 2급 선임행정관이 팀장을 맡고 있던 위기정보상황팀을 외교안보수석이 책임자가 되는 국가위기상황센터로 확대 개편하고, 센터장이 대통령 직보하도록 바꿉니다.
그러나 2010년 천안함 피격 사건(3월)과 연평도 포격(11월) 등 안보 불안이 계속 이어집니다. 이에 국가위기상황센터를 국가위기관리센터(센터장∙1급비서관급)로, 또 수석비서관급이 실장을 맡는 국가위기관리실로 격상합니다. 또, 참여정부 NSC 사무처 기능을 일부 부활한 정보분석비서관실도 만들지만, "땜질식 보완"이라는 비판이 나왔습니다.
국방전문가 김종대 전 정의당 의원은 최근 사회관계망서비스(SNS)에 위기관리센터 문제를 거론하면서 이렇게 회상했죠.
"천안함 사건이 발생하자 보고 지연, 상황관리 실패로 대통령의 위기 관리가 그야말로 붕괴되고 말았다. 그러자 5월에 다시 위기관리센터장을 비서관급으로 격상하고 해군 사정을 잘 아는 김진형 해군 준장을 부랴부랴 임명했다. 그런데도 11월에 연평도 포격사건이 발생하자 상황 정보는 그런대로 보고되었지만 어떻게 대응하는지를 몰라 헤매다가 전투기 대응은 미군 권한이라며 대통령이 위기관리를 포기해 버렸다. 초기 메시지도 '확전 방지'로 나갔다가 다시 취소하는 등, 모든 게 뒤범벅이었다. 대통령의 실력이 그대로 드러난 거다."
③박근혜 정부..."NSC 사무처 부활 박근혜도 '세월호 참사'엔 속수무책"
한국일보 2013년 12월 17일자
이처럼 '소 잃고 외양간 고치기' '사후약방문' 식의 대응을 반복하다 박근혜 정권이 돼서야 NSC 사무처가 복원됩니다. 박근혜 대통령이 2013년 12월 "한반도 안보 상황과 주변국 상황 변화에 능동적이고 효율적으로 대응하기 위해 NSC 운영과 국가안보실 기능을 보강할 수 있도록 상설 NSC 사무조직 설치를 포함한 방안들을 강구토록 지시했다"고 밝힌 건데요.
이런 조치도 2014년 4월 발생한 세월호 침몰 사고에는 속수무책이었습니다. 침몰 초기 "학생들이 전원 구조됐다"는 잘못된 보고가 오보로 이어졌고, 박근혜 대통령은 당일 오후 5시가 돼서야 중앙재난안전대책본부를 찾았죠. 초기 상황판단이 잘못됐던 겁니다.
형편없는 정부 대처와 청와대 국가안보실의 책임을 지적하는 목소리가 나오자 김장수 청와대 국가안보실장은 "국가안보실은 재난 대처의 컨트롤 타워가 아니다"(4월 23일)라고 했죠. 재난및안전관리기본법이나 정부조직법에 따르면, 이명박 정부가 NSC 산하 위기관리센터의 재난총괄 기능을 빼서 행정안전부로 이관했고, 박근혜 정부도 행정안전부의 중앙재난안전대책본부에 사회재난을 총괄토록 했기에, 국가안보실은 통일, 정보, 국방 분야의 컨트롤타워 역할을 하도록 돼있다는 뜻이었는데, 김 실장은 여론의 역풍을 맞고 사퇴합니다.
박근혜 대통령은 세월호 침몰 한 달여 만인 5월 19일 대국민 담화문에서 "그동안 국민의 안전과 재난을 관리하는 기능이 여러 기관에 분산되어 있어 신속하고 일사분란한 대응을 하지 못했고, 컨트롤타워의 문제도 발생했다"고 인정합니다. 또 "국가안전처를 만들어 각 부처에 분산된 안전관련 조직을 통합하고, 지휘체계를 일원화해서 육상과 해상에서 일어나는 모든 유형의 재난에 현장 중심으로 대응할 수 있는 체제를 만들겠다"고 발표했지만, 언론은 "세월호 참사 대응 과정에서 청와대가 뒤로 빠진 채 제대로 된 역할을 못해 혼선을 가중시켰다는 지적이 적지 않은데도 여전히 청와대 역할을 공백으로 뒀다"고 비판했습니다.
"위기대응 강화 MB·박근혜, 참여정부는 못 따라와"
한국일보 2014년 4월 25일자
만약 참여정부 때 NSC 위기관리센터라면 어떻게 대응했을까요? 류희인 전 국가위기관리센터장은 당시 언론 인터뷰에서 이렇게 밝혔습니다.
"해경에 세월호 사고가 접수됐다면, 해경은 청와대의 지하 벙커 종합상황실로 연결된 직통 핫라인으로 사고를 동시에 보고하게 돼 있었다. 위기관리센터에서 국가 위기 상황이라는 1차 판단이 들면 '대통령께 상황실로 내려오시라'고 보고한다. 이번 사고처럼 현장에서 많이 구조됐다는 (잘못된) 보고가 들어오면 우리도 헷갈렸겠지만, 종합상황실 화면에 뜨는 상황 정보와 추가 확인을 통해 (현재 정부보다) 사태의 심각도를 더 빠르게 인식할 수도 있었을 것이다. 정해진 매뉴얼대로 움직이면서, 대통령이 관심 분야를 좀더 챙기고 지시했을 것이다."
그는 또 "박근혜 정부가 NSC 사무처를 다시 설치하며, 겉모양은 참여정부 때로 돌아오는 듯하지만 재난까지 국가안보에 포함시킨 참여정부의 위기관리 내용까지는 따라오지 못하고 있다"며 "안보·재난의 컨트롤타워는 다시 청와대로 다시 와야 한다"고 주장했습니다.
청와대는 2016년 9월 12일 경주 지진 발생 때도 NSC 회의를 열지 않고, 사안 대처를 국무총리실로 넘겨 "지진으로 인한 원자력발전소 안정성 위험 등 국가적 안전 위기를 방관하고 있다"는 지적도 나왔습니다.
④문재인 정부 "국민 안전도 안보, 청와대가 다뤄야"
한국일보 2016년 9월 23일자
2017년 5월 취임한 문재인 대통령은 국민안전처를 행정안전부에 흡수통합합니다. 그리고 "국가 중대 재난의 컨트롤타워는 대통령과 청와대"라면서 취임 이후 직접 위기관리센터의 위상과 역할을 강조합니다. 실제로 취임 첫해인 2017년 북한의 잇따른 미사일 발사와 핵실험 등으로 안보 불안이 가중됐을 때 NSC회의를 11회 열었습니다.
그러나 2019년 7월 러시아·중국 군용기가 독도 영공을 침범하고 동해상의 한국방공식별구역(KADIZ·카디즈)을 넘나드는 초유의 사태에도 문 대통령은 NSC 회의를 열지 않아 소극적 대응이라는 비판을 받기도 했어요. 청와대는 "중요한 건 즉각적이고 실효성 있는 조치를 했는지 여부"라며 NSC 개최 여부가 '본질'이 아니라는 입장을 밝혔지만, 야당은 "청와대의 직무유기"라고 공격했는데요.
국가위기관리센터는 정권에 따라 구체적인 조직과 기능을 개편해왔습니다만, 방심할 때 위기가 찾아왔습니다. 물론 그중에는 불가항력적인 위기도 있지만, 어떻게 대비하고 대응하느냐에 따라 그 피해는 천양지차로 달라집니다.
그래서 윤석열 당선인 인수위원회 측의 국가지도통신차량 이용 아이디어를 두고 24시간 빈틈없는 상시 대응 체계가 중요하다는 목소리와 위기관리센터 이전에 따른 여러 가지 걱정도 나온 거겠죠. 윤석열 당선인 측이 아무쪼록 국민들이 큰 걱정하지 않아도 되도록 실질적 해법을 찾길 바랍니다.
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