15년 만에 '수도 이전' 재점화... 개헌·국민투표론 솔솔

헌재 2004년 위헌 판결…?개헌 추진 쉽지 않아
"수도권 과밀 여론 반영 법개정으로 재추진" 의견
이전 반대 헌소 땐 대혼란 "국민투표 바람직"

유남석 헌법재판소장과 재판관들이 지난 16일 오후 서울 종로구 헌법재판소 대심판정에서 헌법소원심판 선고를 위해 입장하고 있다. 뉴시스.

김태년 더불어민주당 원내대표가 20일 부동산 대책의 일환으로 행정수도 이전을 거론하면서 해묵은 수도이전 문제가 다시 화두에 올랐다. 하지만 헌법재판소에서 한 차례 위헌 결정을 내렸던 사안이라 재추진에는 걸림돌이 적지 않다는 관측이다.

헌법재판소는 지난 2004년 10월 당시 노무현 정부가 수도 이전을 위해 입법한 '신행정수도의건설을위한특별조치법'에 대해 재판관 8대1 의견으로 위헌을 결정했다. 당시 헌재는 "국회와 대통령 소재지가 수도를 결정하는 데 특히 결정적 요소"라는 점을 명확히 하면서, 수도를 이전하는 것은 "참정권적 기본권인 국민투표권의 행사를 배제한 것"이라고 못박았다. 그러면서 ‘서울이 수도라는 점은 조선왕조 이래 형성된 관행이자 관습헌법’이라는 이유로 수도이전을 헌법개정 사안이라고 판단했다.

헌재의 결정에 따르면 현재로서는 헌법을 개정하지 않고 수도를 이전한다면 위헌·위법 논란에 휘말릴 수밖에 없다. 법조계에서는 수도를 이전하기 위해서는 "'서울=수도'라는 것이 더 이상 관습헌법이 아니라는 점을 헌법에 명시해야 한다"고 보는 게 대체적인 의견이다. 문재인 대통령이 지난 2018년 발의했던 개헌안에도 이런 내용이 포함됐다. 수도에 관한 사항을 법률에 정하도록 명시하는 개헌이 이뤄지면 하위법을 통해 수도 변경을 할 수 있다.

문제는 개헌 추진이 쉽지 않다는 점이다. 정치권에서도 '블랙홀'의 위력을 가진 개헌 논의로 국정이 마비되는 상황을 우려하고 있다.

이에 일각에서는 헌재 위헌 결정 이후 15년 이상의 세월이 흐른 만큼, 법개정으로 수도이전을 재추진할 수 있다는 의견도 나온다. 주요 정부 부처가 세종시로 이전한 데다 수도권 과밀화로 국민 여론도 상당히 변했다는 이유에서다. 당시 헌재도 결정문에서 "헌법규범으로 정립된 관습이라고 하더라도, 세월의 흐름과 헌법적 상황의 변화에 따라 이에 대한 침범이 발생하고 나아가 그 위반이 일반화돼 그 법적 효력에 대한 국민적 합의가 상실되기에 이른 경우에는 관습헌법은 자연히 사멸하게 된다"고 밝혔다.

다만 이 경우에도, 수도 이전 반대자들이 헌법 소송을 제기한다면 또다시 헌재의 판단을 받을 수밖에 없다. 헌재가 2004년 위헌 결정을 뒤집는 판례 변경을 해줘야 수도 이전이 가능하다는 얘기다.

법조계에서는 국민투표를 통해 돌파할 수 있다는 의견도 나온다. 헌재가 위헌을 결정한 주된 이유가 국민투표권 침해였기 때문에, 민의를 확인할 수 있는 국민투표를 거치면 위헌 논란을 비껴갈 수 있다. 위헌 결정 당시 헌재도 "관습헌법의 사멸을 인정하기 위해서는 국민에 대한 종합적 의사의 확인으로서 국민투표 등 모두가 신뢰할 수 있는 방법이 고려될 여지도 있다"는 점을 분명히 했다.

물론 국민투표를 추진할 동력을 마련하는 것은 정치권의 몫이다. 강력한 리더십을 발휘하기 쉽지 않은 정권 후반기라서 찬반 의견이 극심하게 대립하는 혼란 상황을 돌파하기 어려울 것이라는 관측이 많다.

최동순 기자 dosool@hankookilbo.com