대통령 4년 연임ㆍ결선투표 도입… 총리 ‘국회 선출 → 임명’ 제안도

재선 실패 대통령 재출마 못하게

개헌해도 차기 대통령부터 해당

법률ㆍ예산안 등 국회 권한 늘리고

감사원 분리 등 대통령 권한 축소

전문에 5ㆍ18 등 넣고 촛불 빠져

헌법 1장엔 ‘수도 조항’도 신설

문재인 대통령이 13일 청와대에서 열린 국민헌법자문특별위원회 초청 오찬에서 정해구(오른쪽) 위원장으로부터 국민헌법자문특위 자문안을 전달받고 기념촬영을 하고 있다. 고영권기자

국민헌법자문특별위원회가 13일 문재인 대통령에게 보고한 대통령 개헌안 초안에는 기본권과 지방자치 분권 강화, 입법ㆍ사법ㆍ행정부의 견제와 균형 방안 등이 담겼다. 헌법자문위는 특히 정부 형태의 핵심인 권력구조 개편의 경우 대통령 4년 연임(連任)제를 제안했고, 선거제도에선 대선 결선투표 도입 방안도 포함시켰다. 문 대통령은 헌법자문위 초안을 검토한 뒤 최종 대통령 개헌안을 확정해 21일 발의할 예정이다.

권력구조와 선거제도

권력구조로는 대통령 임기를 4년으로 하고 1차 연임이 가능하게 하는 제도가 제안됐다. 연이어 두 번의 임기 동안만 대통령 직을 수행할 수 있는 연임제다. 현직 대통령이 재선에 도전했다 패하면 다시 출마하지 못한다는 뜻이다. 헌법자문위에서 논의됐던 대통령 4년 중임(重任)제의 경우 현직 대통령이 첫 4년 임기를 마치면서 치른 대선에서 패배해도 4년 후부터는 다시 대통령에 도전해 승리를 노려볼 수 있었다. 물론 개헌이 이뤄진다 해도 문 대통령 다음 대통령부터 적용된다.

국회의원 선거제도와 관련해선 기본적으로 비례성 강화 원칙을 강조하는 정도로 정리가 됐다. 김종철 헌법자문위 부위원장은 “헌법에 특정 선거제도를 바로 못박는 것은 쉽지 않다”며 “다만 국회가 투표자의 의사에 비례하는 방식으로 구성돼야 한다는 원칙을 선언했다”라고 밝혔다. 선거제도는 여야 간 타협을 통해 만들어지는 관례를 존중했다는 의미다. 다만 대통령 결선투표제는 도입하는 것으로 결론이 났다.

권력기관 권한 재조정

입법ㆍ사법ㆍ행정부의 권한도 재조정된다. 일단 국회 권한은 강화하는 방향에 무게가 실렸다. 헌법자문위는 “헌법기관 구성에 관한 국회의 권한을 확대하고 법률안과 예산안 심사권을 실질화한다”고 밝혔다. 하승수 부위원장은 “예산법률주의 도입 여부, 정부의 법률안 제출권을 배제할 것인지 여부, 국회 상시화 여부, 헌법기관 구성에 있어 국회 추천 등을 확대하는 방법을 의제로 논의했는데 (헌법자문위 초안에는) 복수 안이 제안됐다”고 전했다.

대통령 권한은 분산된다. 특히 대통령의 헌법기관 구성 권한은 축소될 전망이다. 국무총리 선출 방식의 경우 대통령 지명 후 국회 임명동의를 얻는 현행 방식뿐만 아니라 국회에서 선출하고 대통령이 임명하는 방안도 함께 제안됐다. 감사원도 기존 대통령 직속에서 분리하는 안이 나왔다. 독립기관화 및 국회 소속 방안이 복수 안으로 채택됐다. 대통령이 독자적으로 특별사면을 하지 못하도록 하는 안도 제안됐다.

대법원장에게 집중된 사법부 인사권도 축소된다. 현행 헌법 제104조 2항에는 ‘대법관은 대법원장의 제청으로 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다’고 돼 있어 대법원장이 대법관 인사를 좌우한다는 폐해가 지적돼 왔다.

헌법 전문과 수도 조항

헌법 전문(前文)은 기존 3ㆍ1운동과 4ㆍ19민주이념 외에 1979년 부마항쟁, 80년 광주 5ㆍ18민주화운동, 87년 6월항쟁 등의 역사적 사건도 담았다. 하지만 촛불혁명의 경우 시간이 얼마 흐르지 않은 만큼 이번 개정안에 넣는 것은 무리라는 지적이 많아 빠진 것으로 전해졌다.

수도 조항은 헌법 제1장 총강에 들어가게 된다. 현행 헌법 제3조는 ‘대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다’고 돼 있는데 그 뒷부분에 수도 관련 내용을 넣는 식이다. 다만 헌법에 직접 수도를 명시하지는 않고 법률로 수도를 정하게 될 전망이다.

기본권과 자치분권 강화

기본권의 경우 각종 위험으로부터 보호 받을 수 있는 안전권, 정보사회에 맞는 정보기본권 조항 등이 신설됐다. 현행 헌법 조문의 ‘국민’이라는 표현 중 천부인권적 성격을 갖는 권한은 기본권의 주체를 확대해 ‘사람’으로 변경했다. 다만 참정권처럼 ‘국민’ 개념이 필요한 경우에는 현행 용어를 유지하기로 했다.

사회적 약자 보호 원칙도 확인했다. 현행 헌법 제23조 2항 ‘재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 해야 한다’는 대목은 토지공개념을 더 구체화하는 방향으로 논의됐다. 공무원에게 단결권ㆍ단체교섭권ㆍ단체행동권 등 노동3권을 보장하는 부분도 원칙적으로 허용키로 했다. 다만 헌법 상 ‘근로’라는 표현을 ‘노동’으로 바꾸는 방안도 포함됐다.

지방정부 자치권을 보장하는 자치분권 강화도 이번 초안의 특징 중 하나다. 헌법자문위는 “지방정부가 주민의 자치기관으로서 실질적 역할을 할 수 있도록 입법, 재정, 조직 등에서의 자치권을 확대키로 했다”고 밝혔다.

정상원 기자 ornot@hankookilbo.com

정혜지 인턴기자(고려대 정치외교 졸)