최근 문재인 정부는 국회에서의 헌법개정 추진이 답보 상태를 보이자, 정부 차원에서 헌법개정안을 마련하겠다면서 국민헌법자문특별위원회를 구성하여 대통령 헌법개정안 발의를 준비하고 있다. 야당은 개헌안국민투표를 지방선거와 연계시켜서는 안 된다고 하면서 개헌에 미온적인 데 반하여, 여당은 개헌안국민투표의 6월 지방선거 연계처리는 대국민 약속이라면서 헌법개정작업을 계속 서두르고 있는 듯하다. 그러나 필자가 볼 때 과연 국회나 정부가 헌법을 개정할 진정한 의사가 있는지, 현재의 시점에서는 매우 의심스럽다.
헌법재판소는 지난 2014년 7월 24일 주민등록이나 재외동포법상 국내 거소신고가 되어 있지 않은 재외국민들을 여전히 국민투표에서 배제하고 있는 국민투표법 제14조 제1항이 청구인들의 국민투표권을 침해한다고 하면서, 2015년 12월 31일까지 이 조항을 개정할 것을 명하는 헌법불합치 결정을 했다. 그런데도 국회는 이러한 개정 시한을 이미 2년이나 넘긴 현재까지도 국민투표법을 개정하지 않고 있다. 이 상태로 만일 헌법개정안이 국민투표에 회부되어 국민 다수의 동의를 얻게 된다 하더라도 다음과 같은 이유에서 그러한 헌법개정은 위헌이다.
첫째, 이러한 헌법개정은 절차적 합법성을 결여하고 있다. 헌법개정이 유효하기 위해서는 국회재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어서, 국민투표에 회부하여야 하며, 국회의원 선거권자 과반수의 투표와, 투표자 과반수의 찬성이 필요하다. 여기에서 국회의원 선거권자의 범위에는 당연히 재외국민들도 포함된다. 그런데 만일 위헌으로 효력을 상실한 국민투표법 제14조 제1항을 적용하여 국민투표를 실시할 경우, 이 국민투표에는 주민등록과 국내 거소신고가 되어 있지 않은 재외국민들이 참여할 수 없게 된다. 다시 말해서 헌법이 허용한 국민투표권자의 범위에서 입법자가 자의적으로 국민의 일부, 즉 재외국민들을 배제한 것이 된다. 그렇다면 이러한 국민투표는 헌법 제130조의 헌법개정 절차에 위반된 것이므로, 우선 절차적 합법성을 결여하여 위헌이다.
둘째, 실질적 정당성을 결여하고 있다. 이미 헌법재판소가 지적하였듯이 주민등록이나 국내 거소신고가 되어 있지 않은 재외국민들을 국민투표에서 배제하는 것은 그들의 국민투표권을 침해하는 것이다. 또한 헌법재판소가 명시하지는 않았지만 필자의 견해로 이것은 동시에 평등권을 침해하는 것이기도 하다. 평등권은 헌법의 보다 근본적인 가치에 해당되기 때문에 평등에 위반되는 국민투표법에 따라서 실시된 헌법개정안 국민투표는 따라서 실질적인 정당성이 없으며 그 자체 위헌이다.
만일 국회가 해외 거주 재외국민들도 투표권자의 범위에 포함시키는 국민투표법개정을 하지 않고서 헌법개정안이 확정ㆍ공포되는 경우, 이 개정헌법에 대해서는 이제 헌법재판소에 곧바로 위헌소송이 제기될 것이 확실하며, 헌법재판소는 그 위헌을 확인하고 효력을 상실시킬 수밖에 없을 것이다. 그로 인한 혼란과 국력의 소모는 고스란히 국민들의 부담이 될 것이므로 정부와 국회가 진정으로 헌법개정을 할 의사가 있다면, 하루 속히 국민투표법개정부터 먼저 서두르는 진정성을 보여야 할 것이다.
방승주 한양대 법학전문대학원 교수
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