지난 2월 일본의 지역정책과 수도권 규제의 사례를 조사하기 위해 도쿄를 방문하여 국토교통성 공무원들과 국토계획 분야 전문가들을 만났다. 일본이 지난 2002년 공장과 대학 등에 대한 입지규제를 완전히 폐지한 사실은 우리나라에서도 수도권 규제를 철폐해야 한다는 주장을 뒷받침하는 사례로 그동안 자주 인용되어 왔다.
일본은 우리나라와 마찬가지로 도쿄 일극 집중을 완화하기 위해 한때는 국회가 수도이전을 결의한 적이 있었기 때문에, 나도 방문하기 전에는 그래도 수도권 집중을 관리하기 위한 수단이 있으리라고 기대했었다. 직접적으로 입지 규제를 하지 않는 대신 간접적인 수단을 통해 입지를 관리하거나 수도권 기능의 지방이전을 촉진하기 위한 지원 장치라도 있을 줄 알았다.
그러나 나의 예상은 보기 좋게 빗나갔고, 도쿄나 수도권에 대해서는 정말 특별한 규제 자체가 없었다. 도쿄 하네다 공항에 바로 인접한 공업도시 가와사키시는 임해공단에 국내외 기업을 유치하기 위해 시청이 직접 보조금을 지급할 정도였다. 수도권정비계획은 사실상 실효성이 없었고, 권역별로 작성하는 수도권 광역지역계획도 추진할 사업을 열거하는 데 그쳤다. 오히려 총리실이 주도하여 도쿄도와 오사카부, 나고야가 있는 아이치 현 등 대도시권에만 국가 전략 특구라는 세제 감면과 규제 완화를 위한 전략지구를 지정하여 투자유치를 위해 애쓰고 있었다.
최근 박근혜 정부가 투자 활성화를 위해 전면적으로 규제개혁을 추진하기로 하면서 수도권도 전면 규제 완화의 대상이 되는 것이 아닌가 하는 우려가 커지고 있다. 이와 함께 우리보다 일찍 수도권 규제를 철폐한 일본의 사례가 우리나라 수도권정책의 벤치마킹 대상이 되지 않을까 새삼 관심이 집중되고 있다. 실제 국토교통부는 투자촉진정책으로 일본과 유사하게 규제 완화를 핵심적인 정책수단으로 사용하고 있다. 아직 수도권에만 적용하는 규제완화는 아니지만, 입지규제 최소지구 도입, 투자 선도지구 지정, 각종 용도지역에서 허용 기준 완화 등도 유사한 방식이다.
그러면 수도권이 도쿄도를 벤치마킹해도 괜찮을 만큼 두 나라의 수도권은 유사한 상황일까? 일본 총무성에서 작성한 '국세조사보고'와 '인구추계연보' 등에 따르면 일본의 인구는 2004년에 최고점인 1억 2,784만명에 도달한 후 2050년에는 9,515만명으로 약 3,300만명이 감소할 것으로 예측하고 있다. 2100년의 예측인구는 최저 3,770만명에 불과하며 가장 긍정적인 시나리오에서도 6,407만명에 불과하다. 그나마 다른 권역에 비해 가장 인구감소율이 작은 수도권도 2050년에는 3,628만명으로 2005년 기준 인구보다 610만명이 줄어들 것으로 예측하고 있다.
면담에서 만난 도시화 연구 공실의 마츠타 나가하르 이사장은 일본의 수도권 규제 완화를 '어쩔 수 없는 선택'이라고 표현했다. 급격한 인구 감소와 최근의 직하형 지진의 우려 속에서 인구든 기업이든 입지를 막을 처지가 아니었으며, 재정적인 어려움 때문에 달리 다른 수단을 선택할 여력이 없었다는 것이다. 그는 몇 번이나 정책의 방향이나 정책수단에서 아직은 선택의 가능성이 있는 한국이 부럽다고 했다.
통계청은 우리나라 수도권 인구가 지속해서 확대되어 2040년에는 2,626만명에 이를 것으로 예측하고 있다. 여전히 수도권은 대기업의 본사, 금융기관, 언론기관 등 국가의 핵심기능과 고급인력 대부분이 집중하고 있고 앞으로도 이 추세는 더 심화할 것으로 관측된다. 4대강 사업처럼 과도한 개발사업에 예산을 낭비하지 않는다면 아직은 지역균형발전을 위해 재정투자를 확대할 여지도 있다.
일본의 사례는 벤치마킹의 대상이 아니라 오히려 반면교사의 대상으로 삼아야 한다. 여러 차례에 걸쳐 지방분산형 공간구조로 개편하려는 시도를 무산시킨 채 도쿄도 일극 집중을 숙명처럼 받아들이는 일본을 닮아서는 안 된다. 어쩔 수 없이 규제 완화를 정책수단으로 선택할 것이 아니라 지역균형발전을 위한 적극적인 추진 의지와 체계적인 재정투자계획을 밝혀야 한다.
변창흠 한국도시연구소 소장
ㆍ세종대 교수
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