지방자치단체의 재정 위기가 심각하다. 인천시는 최근 공무원 복리후생비를 하루 늦게 지급했다. 올해 예산만 7조9,983억원에 달하는 광역지자체가 20억원이 없어 돈을 제때 주지 못한 것이다. 인천시의 예산대비 채무비율은 36.44%로 광역지자체 중 두 번째로 높다. 아시안게임경기장 건설 등 각종 개발사업 때문이다. 올해 말엔 39.8%로 치솟을 전망이다.
다른 지자체들도 사정은 비슷하다. 행정안전부가 지난해 지자체 예산 실태를 분석한 결과, 자체 수입이 인건비에도 못 미치는 곳이 228개 기초지자체 중 38곳(16.7%)이나 됐을 정도다. 기초지자체 10곳 중 한 곳 이상은 재정난을 겪고 있다는 얘기다.
전문가들은 인천시 사태를 계기로 지자체 곳간을 채우기 위한 특단의 방안이 나와야 한다고 지적한다. 손희준 청주대 행정학과 교수는 "지방세와 세외수입 등 '자주재원'을 확대하고, 지방교부세와 보조금 등 의존재원을 당장 줄여야 한다"는 의견을 내놓았다. 김의섭 한남대 경제학과 교수도 "8대 2 수준인 국세와 지방세의 비율을 장기적으로 6대 4 수준까지 낮춰야한다"고 제안했다. 또 "지방세 비과세ㆍ감면 비율도 줄여서 지자체 스스로 지방세수의 확충에 힘써야 한다"고 강조했다.
송옥진기자 click@hk.co.kr
■ "교부세·보조금 의존 등 관행서 탈피…지방세·세외수입 확대 방안 모색부터"
최근 지방재정 위기에 대한 우려와 비판이 거센데, 선거 때마다 반복되는 일이라 국민들의 여론몰이라고 폄훼할 수도 있지만 결코 간과할 수 없다.
그것보다 문제는 지방재정에 대한 시각에 따라 위기에 대한 해석이 상이하다는 점이다. 2008년 세계 경제위기 극복을 위해 중앙이 지방예산의 조기집행을 독려하고, 소득세와 법인세 등 국세의 감세조치로 지방교부세가 축소되고, 기초노령연금과 영ㆍ유아 보육비 등을 지방으로 넘겨 재정위기를 가속화시켰다는 비난과 경기 용인 경전철 사업 등 재선만을 노리는 일부 단체장들의 방만한 재정운영과 도덕적 해이에 의해 야기되었다는 해석이다.
따라서 이러한 재정위기에 대해 좀 더 면밀한 분석과 해석이 필요하다. 그러나 지방재정 역시 과거의 획일주의와 중앙집권 논리가 지배하고 있다. 즉 지금까지의 성장 과실이랄 수 있는 소득증대와 수도권 집중, 산업구조의 고도화 등은 고스란히 중앙정부의 몫이고 지방은 이에 따른 과소화와 오염 및 저발전이라는 사회적 비용을 떠안고 있기 때문이다. 더욱이 최근에는 저출산과 고령화, 다문화 가정과 청년실업 등 복지수요도 온통 지자체의 책임으로 귀결되고 있다.
지방재정은 지자체의 살림살이인데 지금 지자체가 살림을 못해 재정이 파탄 지경이란다. 당연히 지자체의 책임이지만 기실 이것이 지자체가 스스로 살림을 못해서 일수도 있고 중앙이 아예 곳간 열쇠를 치우고 얼마 안 되는 수입으로 살아봐라 해서 결국은 파탄에 이른 것일 수도 있다. 따라서 지방재정 위기를 인식하는 관점에 의해 진단과 처방이 달라질 수 있다.
물론 몇몇 지자체의 재정상황이 매우 어려워 자칫 채무불이행으로 이어지지 않을까 우려된다. 그러나 이런 개별단체의 문제는 개별적으로 대응해야지 결코 정책을 통해 개선해야 하는 것은 아니다. 중앙정부의 이런 정책실패는 더 흔하고 파급효과도 더 크며 더욱 장기적이다.
문제는 대부분의 세금을 중앙이 걷고 재산세 등 일부만을 지방이 걷다 보니 중앙이 매년 모자란 돈을 메워준다. 실제 국세와 지방세의 비중은 8대 2이나 세출은 4대 6으로 지방이 더 많다. 이 때문에 재정자립도가 1995년 63.5%이던 것이 2011년 51.9%로 낮아졌으며, 지방세를 걷어 인건비를 충당 못하는 단체가 124개로 절반이 넘고 자립도가 10% 미만인 단체는 10개(4.1%)나 된다. 이처럼 기본적인 경상비도 해결 못하는 지자체는 주민들을 위해 일을 하기 보다는 중앙이 시키는 일이나 대신 해주게 된다. 그러다 보니 지방은 주민들의 직접 부담보다는 손쉬운 지방교부세와 보조금을 더 많이 의지하게 되고 결국은 남의 돈으로 살림을 산다. 이러니 주민들도 세입보다는 세출만 관심을 갖고, 건전성보다는 우선 쓰고 보자는 식의 낭비가 일상화된다.
지방재정이 제자리를 잡기 위해서는 '자율과 책임'이라는 재정운영의 근본에 집중해야 한다. 이를 위해서는 지방세와 세외수입 등 자주재원이 확대되어야 하며 지방교부세와 보조금 등 의존재원은 축소되어야 한다. 또한 지금까지의 세원재배분 기준을 광역중심에서 시ㆍ군 등 기초위주로 하되, 기본적인 세출을 충당할 수 있도록 기초단체의 재정자립도를 높이는 동시에 지방교부세 등 일반재원의 확충을 통해서는 일정 수준 이상의 재정자주도를 유지하도록 해야 한다.
이를 위해서는 2010년 도입된 지방소비세의 재원을 2013년에 반드시 10%로 확대하고 그 비율 역시 지속적으로 확대하여야 한다. 국고보조금 역시 우선 광역수준의 포괄보조금을 도입, 개별 부처중심의 보조금 운용을 광역수준으로 통·폐합해 자원배분의 효율화를 기해야 한다. 동시에 개별 지자체는 중앙부처와 성과계약을 맺되, 매년 성과평가를 통해 연동화 할 필요가 있다.
손희준 청주대 행정학과 교수
■ "국세의 일부 지방세로 이양 바람직…지방세 감면 축소 등 자구노력 병행을"
최근 지방자치단체들은 심각한 재정난을 겪고 있다. 지방의 자체 재원은 늘어나지 않은 채 사회복지비를 중심으로 한 지방세출의 급격한 확대로 지방의 재정부담이 심화되고 있으며 지방재정의 환경은 계속 악화되고 있다.
전체세입에서 자체수입(지방세+ 세외수입)이 차지하는 비중인 재정자립도를 기준으로 볼 때, 지방자치가 부활된 이후 20년 동안 지속적으로 하락되어 왔으며 2011년 재정자립도가 51.9%로 낮아져 지방자치 실시 이전보다 더욱 떨어졌다. 이 같이 지방의 부족한 자주재원으로 지방의 자율성은 침해되었고 지방정부의 중앙정부 의존적 재정구조는 더욱 심각해져 왔다. 더욱이 최근 사회복지비의 급속한 증가는 지자체의 재정 부담을 더욱 가중시키고 있다. 얼마 전 16개 시도지사들은 국회의 영·유아 무상 보육지원 대상을 모든 계층으로 확대함으로 인한 지자체의 추가적 재정부담 문제를 제기하면서, 사회복지비 증가에 의한 지자체의 재원고갈과 재정위기 현상을 지적했고 전액 국비사업으로의 전환을 주장했다.
지방자치단체들이 겪고 있는 재정난의 근본적 원인은 지방정부의 활동에 필요한 충분한 자체수입(또는 지방세수입)이 확보되지 않는 데서 발생했다. 지자체의 총세입에서 차지하는 지방세 수입의 비중은 2008년 금융위기 이후 지속적으로 감소되는 추세를 나타냈다. 지자체가 지방세출의 증가를 지방세를 근간으로 하는 자주재원의 확충을 통해 해결하지 못하는 현상은 지방자치 발전을 저해하고 지방분권을 역행시키는 문제점을 표출시켰다.
지방의 안정적 재원확보와 지방재정의 자립화 방안은 다음과 같다. 첫째, 현재 과도한 국세 중심적 구조에서 벗어나 국세-지방세의 재배분을 통해 국세의 일부를 지방세로 이양해 지방의 자주재원을 확보하는 방안이다. 지방자치제가 부활된 과거 20여년 동안 국세-지방세의 비율은 국세 80%, 지방세20%의 수준으로 거의 변화되지 않고 유지되어왔다. 이러한 국세 중심적 조세구조는 지방의 자주재원 확보의 가장 큰 저해 요인이었으며 지방정부의 보조금 의존적 행위를 가져 왔다. 따라서 지방의 안정적 재원확충과 자주재원 확보를 위해선 국세의 일부를 지방세로 이양, 국세-지방세의 비율을 단기적으로 7대 3 또는 장기적으로 6대 4 수준으로 변화시켜야 한다. 현재 지방세제는 재산과세 중심으로 되어있고 지방세 수입이 부동산 경기에 의해 크게 영향을 받으며 세수입의 증가율이 낮은 구조적 문제점을 지니고 있다. 이러한 문제의 해결을 위한 지방세 구조의 개편은 지방소비세와 지방소득세가 차지하는 비중을 높이고 세원의 다양화를 도모하는 것이다. 2010년에 도입된 지방소비세를 현재 부가가치세 수입의 5%, 2013년 부가가치세의 10%, 장기적으로 부가가치세 수입의 20% 수준으로 확대하는 것이 필요하다. 또한 지방소득세를 독립세화 시키고 소득관련 국세의 10%를 지방으로 이양해 국세 70%, 지방세 30% 목표를 달성하고 지방의 자주재원 확충에 기여하여야 한다.
둘째, 지방자치단체 스스로 안정적 재원확보를 위한 자구 노력 증진의 방안이다. 국세의 지방세 이양을 통한 지방재원 확보의 필요성을 강조하기 위해선 지자체 스스로 자구적인 지방세수의 증대 노력을 기울어야 한다. 그 구체적 방안으로 지방세 비과세ㆍ감면의 축소를 통해 지방의 안정적 재원조달 기능을 들 수 있다. 국세에 비해 지방세의 감면비율은 빠르게 증가되어 왔으며, 2010년 지방세 비과세ㆍ감면 규모가 14조 8,000억원에 이르고 있으며 이는 지방세수 감소의 주요 요인이 되고 있다. 따라서 지방세 비과세ㆍ감면 규모를 단계적으로 축소하고 중복 또는 불필요한 감면을 정비해 지방세수의 확충 노력을 기울어야 한다. 또한 지방세수 확충을 위한 지방세의 과표 현실화나 탄력세율제도를 적극적으로 활용해야 한다. 지자체의 탄력세율제도 활용에 대한 인센티브제를 적용하고 과세자주권을 활용, 지방재원의 안정적 확충을 위한 지방의 자구 노력이 이루어 질 때 지방자치의 성공적 정착이 가능해 진다.
김의섭 한남대 경제학과 교수·한국지방재정학회장
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