외환위기 이후 10년 동안 서민, 중산층의 삶의 질은 지속적으로 악화하는 사이에 사행산업은 사상 최대의 성장을 구가해 왔다. 2000년 강원랜드 카지노, 2001년 로또 복권과 창원 경륜장, 2002년 미사리 경정장과 스포츠토토, 2003년 부산 경륜장, 2004년 부산ㆍ경남 경마장 허가 등 사행산업은 원칙적 금지, 예외적 허가라는 사행산업의 관리원칙을 비웃는 듯 했다. 지방자치단체의 유치 경쟁 아래 지방세수 증대와 손쉬운 기금조성을 목적으로 급속한 확산의 길을 걸어온 것이다.
사행산업 확대는 근로의욕 상실, 도박중독, 실직, 가정파괴, 자살, 범죄 등의 여러 가지 부작용을 야기하게 된다. 우리나라에선 이러한 부작용이 사행산업의 순기능을 훨씬 능가하는 것으로 보인다. 최근 한국문화관광연구원의 연구보고서에 의하면 우리나라 국민들의 도박중독율은 9.5%에 이르고, 사행산업 이용자를 대상으로 한 조사에서는 도박중독율이 무려 66%로 올라가는 것으로 조사됐다.
오락을 위하여 사행산업을 이용하는 사람들보다 훨씬 더 많은 사람들이 도박중독으로 고통 받고 있음에도 우리 사회는 이들을 도박으로부터 차단시키고 보호하기 보다는 이들로부터 기금과 세수를 얻어내고 있는 것이다.
사행산업은 형법상 도박죄, 도박개장죄, 사행행위규제및처벌에관한특례법 등에 의해 원칙적으로 금지되는 것이다. 즉, 사행산업은 원칙적 금지, 예외적 허용이 적용되는 영역이어야 하는 것이다.
사행산업의 부작용을 최소화하기 위해서는 집중화의 원칙, 고립화의 원칙, 투명화의 원칙, 공익화의 원칙, 친화성 및 접근성 제한 원칙 등 5대 원칙을 사행산업관리원칙으로 채택하고 이러한 원칙에 따라 일관성 있게 사행산업을 관리해야 한다.
장기적으로는, 사행산업에 대한 통합관리체계를 구축해야 한다. 지금처럼 인ㆍ허가권을 가진 관할 부처가 난립하고 업계와의 유착 아래 사행산업 관리를 어렵게 하려는 시도가 지속되는 한 관리가 제 자리를 잡기는 어렵다.
사행산업 통합관리체계의 구축을 위해서는 통합도박규제법을 제정하여 사행산업에 대한 인ㆍ허가권을 사행산업통합감독위원회로 일원화해야 하고 사행산업을 통하여 조성한 기금을 통합하여 공익화의 원칙에 따라 운영하여야 한다.
단기적으로는 총량규제를 통한 사행산업 규모 축소, 장외발매소의 단계적 폐지, 온라인 배팅제도 폐지, 온라인도박금지법 제정, 사행산업 이용자 실명 ID카드 도입, 사행산업에 대한 인허가의 실질적 갱신제와 사행산업종사자의 라이센스 제도 도입 등으로 구체화할 수 있다.
이러한 규제 정책은 당장은 사행산업의 매출 증대를 억제하는 역할을 하게 되지만 장기적으로는 구조조정을 촉진하고 사행산업의 건전발전을 위한 사회적 기반을 조성함으로써 사행산업이 건전 레저로 발전할 수 있는 초석이 될 것이다.
지금처럼 사행산업을 허가만 해 주고 그 부작용에 대하여는 아무도 책임을 지지 않는 구조에서는 사행산업이 적절한 위치를 잡을 수도 없고 건전 레저가 될 수도 없다.
이헌욱 변호사 참여연대 민생희망본부 정책사업단장
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