최근 들어 집값과 땅값이 다시 급등하고 있다. 크고 작은 개발호재와 밀접한 관련이 있음은 물론이다. 그동안 시장안정과 투기억제를 위해 많은 정책적 시도가 이루어졌지만 저금리시대 시장의 반응은 한마디로 냉담하다.
자금동원이 가능한 사람들은 한 몫 잡기 위해 여기저기 기웃거린다. 이는 개발이익의 사유화를 과도하게 허용하기 때문이다. 부끄럽게도 이것이 우리 부동산 부문의 자화상이다.
그러나 조금만 시야를 넓혀보면 적정한 개발이익의 환수는 시장논리에 편승한 무차별적인 자본의 극대화를 막고, 토지를 가진 자와 갖지 못한 자 그리고 현세대와 미래세대가 더불어 살아가는 공존의 전략이다. 토지개발에 의해 발생하는 이익은 개인의 것만이 아니다.
토지의 가치는 소유자의 노력에 의한 것이라기보다는 공공투자나 도시계획 결정 그리고 기타 사회적ㆍ경제적인 요인에 의해 형성되기 때문이다.
현세대ㆍ미래세대 공존의 길
그러나 우리는 어떠한가. 저금리, 투기적 수요의 만연, 토지개발을 통한 국가와 지방발전전략 추구 등으로 과다한 개발이익을 발생하고 있으나, 이에 상응하는 개발이익환수체계가 없다.
국제통화기금(IMF) 금융위기 이후 건설경기 활성화 차원에서 어렵게 구축했던 개발이익환수체계를 우리 스스로 해체했다. 토지시장의 안정은 물론 지속 가능한 국토관리를 위해서도 개발이익환수체계 정상화는 시급한 과제이다.
좀더 구체적으로 환수방안에 대해 얘기해보자. 우리사회에서 문제가 되고 있는 개발이익은 크게 세가지 통로에 의해 발생하고 있다. 용도지역 지정ㆍ변경, 대규모 개발사업 및 그 주변지역, 재건축이 바로 그것이다.
토지의 용도지역 지정 및 변경은 결정과 시행과정에서 막대한 개발이익이 발생할 뿐만 아니라 대부분이 사유화하고 있으나, 여기에서 발생하는 이익을 환수하는 장치가 없다. 개발이익을 노리고 용도지역의 변경을 시도하는 경우, 정부가 꺼낼 수 있는 카드가 마땅치 않다.
개발이익이 최종적으로 실현되는 시점에서 양도소득세를 통해 환수할 수밖에 없으나 이것만으로 문제해결을 기대하기는 어렵다. 도시계획수단의 동원이 불가피하다. 다행히 우리는 개발행위허가제라는 좋은 제도를 갖고 있으므로 이를 통해 용도지역 변경을 관리하고 개발이익을 처리할 필요가 있다.
다음으로는 대규모 개발사업 및 그 주변지역에서 발생하는 개발이익의 처리 문제이다. 신도시 개발 등에서 보는 것처럼 대규모 공공사업은 개발사업구역뿐만 아니라 그 주변지역에까지 많은 개발이익을 발생시키고 있으나 환수수단은 부재한 실정이다.
이것 역시 문제해결이 쉽지는 않으나, 개발이익 있는 곳에 환수가 있다는 원칙의 정립이 필요하다. 개발사업은 당해 사업지구 및 주변지역에 도로, 학교 등 기반시설의 추가적인 수요를 유발시키므로 개발이익 향유자가 그 비용을 부담하도록 한다.
또한 개발행위허가제와 연계하여 개발행위 허가 시 허가에 따른 이익을 감안하여 해당지역에서 처리하도록 한다. 그리고 개발사업구역 내에서는 개발부담금제를 부활시켜 개발이익을 처리해야 할 것이다.
마지막으로 재건축과정에서 발생하는 이익의 처리 문제다. 우리의 경우 재건축에 따른 이익의 환수장치가 없다. 앞으로 재건축은 우리나라 도시정책의 핵심영역으로 등장할 것으로 예상되므로, 종합적인 도시관리 차원에서 이 문제를 다루어야 하며 여기에서 과도한 이익이 발생하지 않도록 하는 정책적 대응이 필요하다.
가증한 정책수단 동원 필요
따라서 이익환수수단 강구와 함께 도시계획적 대응이 병행되어야 한다. 예컨대 광역적인 차원에서 기성시가지 관리를 위해 적정한 기준용적률과 상한용적률을 산정하여, 개발밀도를 관리하는 기준으로 활용하는 방안이 바로 그것이다. 아울러 재건축행위를 개발부담금 부과대상사업으로 포함시켜 재건축에 따른 개발이익을 환수해야 할 것이다.
서순탁 서울시립대 도시행정학과 교수
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