◎주제발표문 요약/한국정치 어떻게 살릴것인가/박동서 이화여대 석좌교수 학술원회원토론 주제는 현 정치가 제기능을 수행하지 못하고 있다는 점을 전제로 한다. 경제난에 따른 노사갈등, 수해 등으로 사회전반의 불안성이 점증하는데도 정작 일차적 책임을 지는 정치권이 별다른 해결책을 제시하지 못하고 있기 때문이다.
■직접원인
현 정치실종의 첫째 원인은 정권교체에 따른 인원교체가 진행중이어서 그 결과가 가시화하려면 시간이 소요된다는 점이다. 둘째는 해결해야 할 과제가 지금껏 한번도 겪지않은 지난한 것이기 때문이다. 셋째는 현 정권이 유권자의 과반수 지지를 받지 못했으며 넷째는 현 정부와 여당의 미숙으로 합리적 결정이 제대로 이뤄지지 않는 점이다.
■근본원인지난 50년의 평가
50년간 9차례의 헌법개정, 국회해산, 수없이 많은 정당의 부침 등의 근본원인은 근대화 이전의 상황에서 민주정치를 실현하려 했다는데 있다. 우리는 지나치게 강한 권력지상 성향, 1차집단 성향을 극복하지못한 상태에서 민주정치를 시도했다. 지위나 권력이 과업보다 선행하고 권력은 국민을 위한 것이 아니라 다분히 1차집단을 위한 것이었다. 결국 전통문화와 민주주의가 불일치하는 현상이 두드러졌다. 군부정치의 역경속에서 민주인사는 급증했고 드디어 87년 6월항쟁은 민주화의 길을 확실히 열었다. 하지만 소수 정당간부는 정치주도권 싸움에 지나치게 소일하고 다수 정치인은 60년대 이후 진행된 의원의 관료화현상(공천제, 정치자금)으로 제역할을 다하지 못하고 있다.
이 상황을 더 들여다보면 유권자의 정치의식이 정치에 반영되지 않고 있는 점을 발견할 수 있다. 정치개혁은 기본적으로 유권자의 영향력에 기반을 둬야한다. 하지만 빠른 속도로 신장된 유권자의 정치의식은 투표나 시민활동으로 연결되지 못했다. 이는 「후3국시대」와 같은 지역분할로 투표의 의미가 없어졌기 때문이다. 이같은 현상은 유권자의 허탈감과 정치인의 자율성 상실을 초래했고, 정치인의 관료화를 부채질했다.
■살리는 길
복잡한 정치 사회적 문제가 단일처방으로 해결될 수는 없으며 언제나 복합적인 처방만이 가능하다.
1.유권자의 영향력을 향상시키는 방안이 마련돼야 한다. 우선 19세로 투표연령을 하향조정하는 방안이 고려될 수 있다. 또 도시 농촌간 최대 4대1인 선거구 등가성을 2대 1로 조정한 뒤 다시 1대 1로 시정해야 한다. 1개 선거구에서 3∼4인까지 선출할 수 있는 중선거구제의 도입도 생각해봄직하다. 아울러 소선거구제의 취약점을 보완하고 표의 등가성을 높이기 위해 비례대표제를 도입하되 전면적인 시행보다는 비례대표의 비율을 우선 적게 시작해야 한다. 의원이 당선된 후의 활동내역을 유권자가 알 수 있게 해 통제력을 강화해야 한다. 이를 위해 조속히 투표기록, 법안실명제, 소위원회의 기록화와 공개가 구현돼야 한다.
2.저비용정치를 조기에 정착시키기 위한 방안도 강구돼야 한다. 이를 위해 우선 지구당 관리비를 줄여야하고 감축된 비용은 정책개발비용 등으로 전용돼야 한다. 공식 선거기간 이전에 사용되는 막대한 선거비용도 제한하는 수단이 모색돼야 한다. 국회의원 비서인력을 5인씩 일률적으로 배정하는 기존방식도 재고해야 한다.
3.다수 정치인들이 소수 정치권 간부로부터 자유로워지는 한편 업적 지향적인 정치인이 배양되고 공천권의 단계적인 철폐가 이루어지는 정치풍토 개선작업도 병행돼야 한다. 또 정당쇄신을 위해 모든 교원, 넓은 의미의 공공기관 하위직 부터 정당가입을 허용하는 것이 필요하다.
4.대통령중심제와 내각책임제 논의에 있어 제도적인 장단점을 근거로 논의하기보다는 우리 현황에 비춰 높은 수준의 책임정치가 구현될수 있는가 라는 잣대로 토론이 진행돼야 한다.
5.정치개혁을 정치인이나 의원에게만 맡겨서는 곤란하다. 국회에 정치개혁위가 신설될 경우 민간인이 위원장을 맡고 전문인과 시민단체 대표들이 위원회의 과반수를 차지했으면 한다. 이는 정치개혁에 대한 국민 지지를 확보할 수 있는 근거가 될 것이다. 이같은 위원회를 9월초에 구성하여 10월말까지 개혁안을 마련해야 한다.
◎주요쟁점/“국회 무용론”에 “위험한 발상”/내각제 주장하자 “10년준비 필요”
『국회 입법기능을 강화해야 정치가 바로 선다』 『병든 국회에 권한을 더 주는 것은 위험하다』 대토론회에 참석한 여야 정치인, 학자, 시민대표 등은 국회제도 및 개헌문제 뿐만 아니라 선거·정당·정치자금제도 개혁방안을 둘러싸고 열띤 토론을 벌였다. 참석자들은 한국정치 50년의 문제점에 대한 진단에서는 대체로 의견을 같이했으나 구체적 처방에서는 입장 차이를 보였다.
■국회제도
국회의 권한에 대한 논쟁이 가장 뜨거웠다. 유종성 경실련사무총장은 먼저 『시민단체들이 국회의원 소환제도 뿐만 아니라 15대국회 해산론까지 거론하고 있다』며 「금배지」에 대한 시민들의 분노를 전했다. 이에 경희대 임성호 교수는 『국회무용론은 대의민주주의에서 위험한 발상』이라며 『오히려 행정부의 법안제출권을 제한함으로써 의원들의 정책대결을 유도해야한다』고 강조했다. 이에 방청석에 앉은 이화여대 조기숙 교수는 『국회 개혁이 선행되지 않은 상태에서 의원들에게 더 큰 힘을 주면 안된다』고 반박했다.
또 이화여대 박동서 석좌교수와 유종성 총장은 의원들의 투표기록 및 소위원회 회의록 공개 등을 촉구했다. 박준규 국회의장도 투표기록 공개에 찬성하면서 「크로스 보팅」 허용 및 국회의장 당적이탈 등을 주장했다.
■선거제도
최근 김대중(金大中) 대통령이 거론한 「정당명부식 비례대표제」등 선거구제도 개편문제가 도마위에 올랐다. 박동서교수는 정당명부제에 대해 『당간부의 영향력이 강해지는 제도이기 때문에 이를 통제할 수 있는 방안이 마련돼야 검토할 수 있다』면서 한 선거구에서 의원 3∼4명을 선출하는 중선거구 도입을 제의했다. 국민회의 김근태 의원은 중·대선거구 도입에 부정적 견해를 피력했다. 한나라당 김중위 의원은 『비례대표 후보추천과정의 비민주성을 심화시킬 가능성이 있는 정당명부제는 상당한 논의를 거쳐 채택여부를 결정해야 한다』고 신중론을 편뒤, 중·대선거구제 검토 필요성을 제기했다. 자민련 이태섭 의원은 『사생결단식 대결을 피하기 위해 중·대선거구제를 적극 검토해야 한다』며 『정당명부제를 부분적으로 도입할 경우 일본식·독일식 등에 대한 면밀한 검토가 필요하다』고 말했다. 국회의원 정수 감축문제에 대해 임성호 교수는 『너무 많이 삭감하는 것은 바람직하지 않다』고 말했고, 이태섭 의원은 현재보다 10%선을 감축하는 방안을 제시했다.
■정치자금 및 정당제도
박동서 교수는 저비용정치 구현과 정치자금의 투명화를 강조하면서 지구당 및 중앙당 운영비를 감축해야 한다고 주장했다. 유종성 총장은 『정당은 국고보조 또는 뒷돈이 아니라 기본적으로 당비로 운영돼야 한다』며 『선거기간 6개월 이전의 비용은 모두 법정선거비에 포함시켜 신고해야 한다』고 주장했다. 김근태 의원과 한국외대 안병만 교수는 부패정치인에 대한 처벌강화를 주장했다. 특히 김근태 의원은 당비를 많이 거둔 지구당에 국고보조등의 인센티브를 부여하는「매칭 펀드」제도 도입을 주장했다. 김중위 의원은 지구당 폐지, 중앙당 축소 등도 검토 과제로 제시했다.
■개헌론
박동서 교수는 『궁극적으로는 내각제로 가는 것이 좋다』면서도 『그러나 내각제를 준비하기 위해서는 최소한 10년이상 걸릴 것』이라고 「10년경과후 내각제 검토방안」을 내놓았다. 안병만 교수는 『국민들의 내각제 지지율이 25% 미만이기 때문에 지금 내각제를 꺼내는 것은 시기상조』라며 대통령제 고수론을 폈다. 반면 이태섭 의원은 『지역감정을 해소하고 대통령의 불행한 종말을 종식시키기 위해 지금 내각제 도입을 검토해야 한다』고 거듭 내각제개헌론을 주장했다.
■한국정치 50년 평가
한국정치 50년의 문제점과 관련, 지역주의와 정당내부의 권위주의 등으로 인해 유권자의 심판기능이 무력해졌다는 점에 대해 대다수 참석자가 공감을 표시했다. 특히 의원들이 공천과 정치자금문제에서 해방되지 못한 것이 정치파행의 주요 요인이었다고 지적했다. 김근태 의원은 『과거에는 민주주의가 가장 큰 관심사였다』며 『앞으로 법치와 참여정치 실현을 위해 정치인 시민 학자들이 비판적 동맹관계를 맺어야 한다』고 주장했다. 김중위 의원은 『50년간의 정치문화는 군왕적 대통령제와 군사적 권위주의의 결합 속에서 나온 것』이라며 『앞으로 정치개혁 5개년 계획을 만들 필요가 있다』고 제안했다.<김광덕 기자>
◎박준규 의장 축사/“크로스보팅제 도입하자”
국회가 지난 50년간의 고정관념에서 탈피해야 한다. 장광설에 시간 보내고 총리를 상대로 현하지변을 늘어놓는 마당이 되면 국회는 희망이 없다.
국회 자체 개혁만으로는 부족하다. 근본적인 정치구조, 즉 정당구조와 선거제도가 개혁돼야 한다. 국회는 그 토대위에 세워진 건물이다. 지금의 잘못된 구조가 국회를 공전하게 하는 근본 원인이다.
국회의원이 정당의 결정이 아닌 유권자를 보고 표를 찍는 크로스 보팅제도가 정착되어야 한다. 한 사람의 이단자도 용납하지 않는 풍토가 국회를 민의의 전당이 아닌 정당의 각축장으로 만들고 있다. 의원은 당명에 앞서 자신을 지지해준 유권자의 뜻과 양심, 그리고 소명감에 따라 투표할 수 있어야 한다. 정당끼리 합의한대로 투표가 이뤄진다면 굳이 국회가 있을 필요가 없다. 정당이, 또는 정당의 보스가 국회를 지배해서는 안된다. 토론하지않고 자유의사에 따라 투표하지않는 국회는 무용지물이다.
그런 취지에서 의원들의 투표내용을 알수 있도록 장치한 국회 본회의장내 전광판을 조기에 활용할 수 있도록 해야한다. 자신의 투표행위에 대해서 책임질 수 있도록 투표내용은 공개되어야 한다. 당론에 따라가는 투표는 21세기 국회에 맞지 않다.
국회의원들의 출·결석도 마찬가지다. 기록해서 의사록에 수록돼야 한다. 국회가 옛날의 관례에서 벗어나야 한다. 정부견제가 국회의 큰 임무라고 하지만 나는 생각을 달리한다.
독재시대에는 국회의 감시자 역할이 중요했다. 그러나 지금처럼 국제통화기금(IMF)관리시대에는 행정부보다 더 개혁에 앞장서야 한다. 행정부의 관료조직과 기득권층이 개혁에 소극적이면 국회가 이를 헤치고 나가야한다.
국회가 당지도부의 지시와 달리, 소신에 따른 국회가 돼야 한다는 점에서 국회의장도 당적을 이탈해야 한다. 국회법개정이 빨리 되도록 독촉하고 국회법개정이 안되더라도 당적을 떠날 생각이다. 국회는 여야없이 2년동안 국리민복을 위한 등산을 같이하는 동반자다. 자일에 같이 몸을 묶은 동반자라고 생각하고 국민을 도울수 있는 방안을 마련해야 할 것이다.
◎취지문/‘오욕의 역사’ 한국정치 50년/김광웅 서울대 교수
한국정치 50년은 약속과 희망의 역사라기보다 불법과 비리가 판을 치며 갈등과 억압, 저항으로 얼룩진 오욕의 역사였다. 50년 역사의 횡축(橫軸)은 민주주의 축으로서 민주정치를 확립해 보려는 안간힘이라 할 수 있다. 그러나 종축(縱軸)은 마치 이민족 정권이 들어선 듯 색깔을 달리하며 증오와 단절로 점철된 과정이다. 남북분단, 안보의 이름으로 이루어진 억압정치는 종축의 한 형태이다. 정치의 중심지인 국회는 정부형태를 내각책임제에서 대통령중심제로 갑자기 바꾸면서 어리둥절한 분위기 속에서 시작됐다. 대의제 엘리트들은 국정초기부터 거수기로 전락했고 거대권력에 순치되어갔다. 분단과 안보, 이데올리기를 앞세운 탄압, 마타도어, 용공음해, 증뢰등의 제물이 된 정치인들은 민주정치의 키가 자랄 수 없도록 만든 장본인들이자 토양 그 자체였다. 1948년 5월 10일 선거로 탄생한 단원제 국회는 이승만(李承晩)을 대통령으로 선출하며 내각책임제로 시작한 셈이다. 이때부터 대의제는 외면당했고 그 풍상속에서 갈등과 투쟁은 반복됐다. 민주당 신구파간, 노소간(노장과 신풍회) 갈등은 현 정당, 국회 모습 그대로였다. 급기야 정권을 군부에게 내주는 우를 범한 한국정치는 전장의 전투로 일관했다. 그 무기는 돈, 협박, 흑색선전등이었으며 타협하며 공존하는 「포지티브 섬(positive sum)」게임은 외면당했다. 이와중에 경제성장의 물신주의는 팽배해지면서 「부분적 도구주의」가 판을 치게됐고 인권과 정의를 외면하는 분위기는 만연했다.
한국정치의 가장 큰 파행은 삼권(三權)의 부등가(不等價), 비대칭적 분립에서 비롯됐다. 의회는 삼분의 일의 권력을 장악한 것이 아니라 권력의 시녀였다. 정치가 정경유착의 고리에 얽매인 것도 또 다른 특징이다. 더욱이 의회는 자신이 만든 법과 제도를 지키기는 커녕 그 파괴에 앞장섰다. 정치관련 입법의 상당수가 국가재건최고회의(60년대) 비상각의(70년대) 국보위(80년대)에서 만들어졌다. 의회의 견제라는 민주원리는 간곳없이 야당은 반대와 저항만을 지속했고 여당은 견제없는 맹목적 추종으로 일관했다.
한국정치 50년의 자화상은 얼굴한번 펴지 못하고 크고 환하게 웃지도 못하는 그런 형상이다. 근본 원인은 잘못된 정당정치와 부정선거에 있다. 정당은 인연·지연·학연따라 얽히고 설킨 짜깁기 파당의 집합에 불과했다. 이제 버릴 것은 과감히 버릴 때가 됐다. 정치엘리트 세계에서도 예외없이 맑은 피가 공급돼야 한다. 간접민주주의와 직접민주주의를 조화시키는 가운데 선거제도도 바꾸고(이를 테면 정당명부식 비례대표제), 국회 기능을 제대로 살리는 방안(국회의 연중개회) 등이 강구돼야한다.
◎플로어 토론/“가장 존경 못받는 사람이 정치인”/“거수기 국회 지나친 권한부여 잘못”
박준규(朴浚圭) 국회의장은 의례적 덕담을 넘어서 한국 정치현실의 치부를 구체적으로 꼬집고 반성하는 내용의 축사를 해 박수를 받았다. 박의장은 『국회가 소위 현하지변(懸河之辯), 사자후, 장광설의 장이어서는 안된다』며『정부의 국장등 실무자들을 붙잡고 구체적 방법론을 이야기하는 의원들이 없는 이것이 개혁대상』이라고 말했다. 박의장은 이어 의원들이 당지도부의 지침을 그대로 통과시키는 현실의 부당성을 지적하고 지금 국회는 행정부 견제보다 개혁의 견인 기능을 더 요구받고 있다고 강조했다. 이에 행사 진행을 맡은 오연천(吳然天) 서울대 교수는 『박의장은 의전적 축사가 아닌, 축사의 새 장르를 열었다』고 평가했다.
이에 앞서 박병윤(朴炳潤) 한국일보사 사장은 인사말을 통해 제2의 건국을 위해 정치권이 앞장서달라고 당부했다. 박사장은 『오죽했으면 시민단체들이 국회의원을 상대로 손해배상소송을 제기하고 국회의원 소환제를 추진했겠느냐』며『이 토론회는 정치권이 어떻게 자기 개혁을 해야할 것인가를 논의하고 최선의 대안을 모색하는 자리』라고 말했다.
토론회에서 국민회의 김근태(金槿泰) 부총재와 자민련 이태섭(李台燮) 정책위의장은 정치권 전반에 대한 국민의 따가운 눈총을 의식, 자아비판적 발언을 했다. 김부총재는『혼쭐이 나겠구나 하는 생각을 하면서 왔다』고 말했고, 이의장은 『해방이후 여론조사에서 제일 점수를 많이 받은 사람은 교수와 학자이고, 가장 존경을 못받는 직업이 정치인』이라며 겸연쩍어 했다.
○…이날 행사에 참석한 시민, 학자, 학생 및 정당·국회관계자 등 250여명의 방청객은 시종 진지한 분위기속에 토론회를 지켜봤다. 국회 법제예산실 등 국회사무처직원 50여명은 국회제도 개혁방안이 거론될 때는 일일이 메모를 하며 관심을 보였다. 또 의회발전연구회에서 연수과정을 밟고있는 대학생 20여명도 여야 3당 관계자들의 논쟁을 들으며 현장실습을 했다.
행사말미에 있었던 방청객 질문 순서에서 이화여대 국제대학원 조기숙(趙己淑) 교수는 『오늘 토론에서 제시된 정치개혁 방안에 대해 공감하는 바가 많았다』면서 『거수기 국회에 지난친 권한을 주는 것은 잘못』이라고 말했다. 자민련 정책위의 한 관계자는 권력집중의 문제를 짚은 뒤 『고양이 목에 방울을 달기 위해 내각제를 도입해야 한다』고 거듭 주장했다. 이어 충남 계룡산인근에 거주한다는 최재용(崔在勇·75)씨는 『토론회를 보려고 일부러 서울에 왔다』며 『기존 틀에서 벗어나는 근본적 개혁방안을 검토해야 한다』고 주문했다.<김병찬·김성호 기자>
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