◎한국경제연구원안공무원 현재의 10%로 감축·재경원 내무 교육부 등 폐지·정부기능 치안 환경 등 최소화/공공정책학회 등 안예산 인사 실질권한 총리에·재경원 세제담당 재정부로 축소·관리부가 통일 총무 내무 담당21세기 정보화시대의 개막을 눈앞에 둔 지금, 우리에게 적합한 정부모델은 무엇인가? 「IMF 시대」의 개막과 함께 강력한 정부개혁이 초미의 과제로 떠오름에 따라 정부조직 개편논의가 활발히 이루어지고 있다. 내년 2월이면 새 정부가 들어서기 때문에 개편논의는 앞으로 더욱 가열될 전망이다.
최근 정부는 중앙행정기관에 근무하는 공무원을 99년까지 1만여명, 지방공무원을 2만4,000명 감축하는 방안을 잇달아 발표하고 나섰다. 그러나 이미 수립돼 있던 중장기 인력운용계획을 완료시한만 일부 손질해 발표한 것으로 IMF 긴급자원지금 도입에 따른 각계각층의 비판여론을 의식한 면피용이라는 지적이 벌써부터 제기되고 있다. 또 대부분의 인력감축이 해고가 아닌 정년퇴임 등의 자연감소와 신규채용 억제에 의해 이루어지기 때문에 당장의 효과는 미미하다는 지적도 있다.
민간연구기관들과 행정학자들 사이에서는 상당히 구체적인 수준까지 논의가 이루어지고 있다. 민간의 정부개혁논의에 불을 지핀 것은 전경련 산하 한국경제연구원(원장 좌승희). 지난 4월 한국경제연구원은 「21세기 세계인류에의 제언」이라는 제목의 보고서를 통해 획기적인 정부개혁의 필요성을 주장했다. 한경연은 정부의 역할은 시장원리로 해결하기 어려운 치안과 사법·교육·환경·기초과학·투자재원의 조달 등으로 최소화되야 한다고 주장했다. 한경연은 구체적으로 공무원 수를 현재의 10분의 1로 줄이는 한편, 재정경제원과 내무부 교육부 건설교통부 농림부 통상산업부 등은 과감하게 없애야 한다고 주장했다.
지난 10월 한국공공정책학회와 바람직한정부를연구하는모임 공동주최로 열린 「바람직한 정부를 만들어 보자」라는 제목의 심포지엄에서는 더 세부적인 정부개편안이 제시되어 각계의 관심을 끌었다. 이 심포지엄에서 참석자들은 차기 정부 5년 기간을 염두에 둔 단기안과 차차기 정부까지 이어지는 장기안을 제시했다.
개편안의 큰 줄기는 정부조직과 책임은 대폭 축소하고, 공무원집단은 전문화·정예화한다는 것. 민영화·지방화의 원칙도 함께 제시되었다. 이에 따라 현행 정부부처들을 대폭 축소·폐지한 새 정부 모델이 채택됐다. 개편안은 총리에게 예산·인사·조직에 관한 실질적인 권한을 부여, 일종의 책임총리제를 주창하고 있다. 대통령실은 비서기능과 각 부처의 정책조정기능을 담당하되 외교·국방기능 강화에 중점을 두었다.
현행 2원 14부 5처 14청 1위원회 1외국의 중앙정부조직은 단기 개편안에서는 15부 11청 3위원회 1외국, 장기안에서는 11부 9청 3위원회 1외국으로 바뀐다.
구체적으로 재정경제원은 세제·국고·국민생활 기능만을 담당하는 가칭 재정부로 축소했다. 예산기능과 경제기획 업무는 각각 총리실과 대통령실로 이관했다. 통일원은 단기적으로는 통일부로 축소하고, 장기적으로는 폐지하여 신설되는 관리부가 통일 업무를 맡도록 했다.
조직개편 논의가 있을 때마다 폐지 주장이 제기됐던 공보처와 총무처를 폐지하고 각각 총리실과 관리부로 업무를 이관하도록 했다. 내무부도 업무를 대폭 지방으로 이양하고 중앙에서 관리해야 할 업무는 관리부에서 수행토록 했다. 노동부와 보건복지부는 통·폐합, 기존 업무에 여성 관련 업무를 더해 사회부를 신설하도록 했다.
대다수 부처를 통·폐합하거나 그 권한을 대폭 지방과 민간에 이양하도록 한 데 반해 환경부와 과학기술처는 기능을 강화하였다. 개편안 작성 작업에 참여한 국회입법조사분석실 임동욱 박사는 『21세기는 과학기술과 환경의 시대가 될 것이라는 점을 고려했다. 전체적으로는 업무의 분산과 집중의 효율성 여부를 골고루 따져 「작으면서도 강한 정부」상을 구현하는 데 역점을 두었다. 이 개편시안은 향후 정부개혁에 하나의 자극제가 되길 바라는 마음에서 공동 작성된 것』이라고 밝혔다.<황동일 기자>
◎대선 3후보 정부개편 공약/작은정부 “OK”,인원감축 “글쎄”/대선 공무원표 의식 구체숫자 언급안해/당선후 실행의지 ‘의심’
차기 정권에서는 「작은 정부」가 가능할까.
대통령 당선을 위해 뛰고 있는 3당 대통령 후보들의 공약대로라면 차기 정권에서도 역시 희망은 없다.
각당 후보들은 작고 효율적인 정부를 만들겠다고 외치고 있으나 막상 공무원을 얼마만큼 감축하겠다는 말은 아예 꺼내지도 못하고있다. 공무원 인원 감축문제를 지금 언급했다가는 공무원 표중 상당수가 떨어져 나갈 것이기 때문이다. 정부산하기관 등 준 공무원표까지 합칠 경우 100만표가 훨씬 넘고 어느 후보든 이 표심에 반하는 의사표시를 했을 경우 근소한 차이의 승부가 예상되는 이번 대선에서 승리하기가 힘들 것이라는 점이다.
하지만 학계 등에서는 당선되기전에 공무원 눈치를 보느라 인원감축에 대한 공약조차 하지 못하는 후보들이 과연 대통령이 된 후에는 관료조직에 과감하게 「칼」을 댈 수 있을지에 대해 의문을 표시하고 있다. 당선직후 막강한 지지를 받았던 김영삼 대통령조차 정부조직을 감량하기는 커녕 늘려나갔다.
한나라당 이회창 후보는 21세기 선진국형 행정수요에 걸맞는 정부조직 개편을 표방한다. 정부조직 개편의 방향은 인력 감축보다는 규제완화 지방화 민영화 등을 통한 각 부처의 기능과 역할 재조정에 있다. 이를 위해 중앙부처와 청와대 조직기능의 조정과 출연기관 조정, 과학기술 정보화 전담부서의 위상을 격상하는 것이 전부다.
국민회의 김대중 후보 역시 개방화시대에 맞도록 정부조직의 기능을 정비한다는 골격을 제시했다. 김후보 역시 공무원 인원감축문제에 대해서는 구체적인 언급을 피한채 공보처와 재경원을 폐지하고 내무부를 지방자치처로 전환하는 한편 과기처 격상과 문화부 확대개편추진 등을 내걸었다.
국민신당 이인제 후보는 불필요하거나 국가경쟁력강화에 도움이 되지 못하는 부서는 과감하게 폐지하겠다는 총론을 선언했지만 공무원의 신분보장을 역설했다. 이후보는 재경원을 폐지하는 한편 정부 각 부처를 개편하겠다고 밝혔다.
3당 후보들이 모두 정부조직개편을 위해 「옥상옥」조직을 만들겠다고 밝힌 것도 공통점이었다.
이회창 후보나 김대중 후보는 정부조직개편을 위해 각각 「21세기 첨단정부기획단」과 「정부개혁추진위원회」를 설치하겠다고 밝혔고 이인제 후보는 중앙인사위원회를 설치하겠다고 말했다.<조재우 기자>
◎법칙으로 본 관료제/투자의 결과가 소득이 아니라 서비스/비용 분석안돼 비능률이 활개/파킨슨 법칙업무량에 무관 공무원수 증가/니스 카넨 모형업무 과대포장 예산·권력 확대
아무리 「작은 정부」를 외쳐도 공무원 조직은 몸집을 계속 불려왔다. 작은 정부가 실속없는 구호로 그치는 것은 독특한 공무원 조직의 특성 때문이다.
영국의 역사가 파킨슨은 공무원의 수는 일의 양과 관계없이 증가하는 경향이 있다는 것을 간파했다. 이른바 「파킨슨 법칙」이다. 파킨슨은 사무량이 증가하기 때문에 공무원 수가 증가한다는 통념에 숨어있는 허점을 찾아냈다. 파킨슨은 공무원수는 사무량의 증감에 관계없이 늘고 이는 관료의 자기세력 확대심리에 기인한다고 결론내렸다.
기관장들은 통상 가능한한 인원과 예산을 늘리려 한다. 스스로 자기 부서의 인원이나 예산을 줄이려는 기관장은 거의 없다. 어느 기관장이 「실세인가」여부는 그 부서의 정원이나 예산의 증감과 밀접한 관련이 있는 것도 이런 이유다. 문민정부에서 인력이 늘어난 것은 정부의 인력관리가 잘못된 것에서 비롯된다. 흔히 「파킨슨의 함정」에 빠졌다는 표현은 이를 두고 하는 말이다.
공무원 증가현상을 재정의 측면에서 파악한 것이 「니스 카넨 모형」이다. 관료들의 예산 극대화 모형으로 파킨슨 법칙보다 좀더 정교한 것으로 평가받는 이 이론은 공무원의 숫자와 예산이 불필요하게 늘어나는 과정을 잘 보여준다. 관료들은 자기 업무에 관련한 예산을 극대화하려는 경향을 갖는다는 것이 핵심이다. 예산을 계속 늘려 부하의 수를 늘리고 자신의 파워를 극대화한다. 이 과정에서 관료들은 자기가 하는 일을 과대포장하거나 돈이나 사람이 필요하다고 주장해 예산을 많이 따낸다. 따라서 정부조직은 계속 커질 수 밖에 없다는 이론이다.
서울대 행정학과 정용덕 교수는 『관료조직은 같은 업무를 수행하면서 민간조직이 하는 것보다 최대 2배의 예산까지 따낼 수 있다. 민간의 경우 자본이 투입된 만큼 소득이 나와야하지만 공공부문은 투자의 결과가 소득이 아니라 서비스의 형태이기 때문에 비용편익분석이 안되는 점이 문제』라고 말했다.
관료들은 조직 목표 달성을 위해 규칙이라는 수단을 만들어낸뒤 점차 목표보다는 수단에 치중한다. 수단인 규칙과 절차를 자신의 이익의 근거로 활용, 기업이나 민간부문에 영향력을 행사하면서 사리사욕을 채우거나 국민위에 군림하려한다는 비판은 여기서부터 시작된다.
또 관료들은 획일화된 틀속에 갇혀 개성을 잃은채 책임을 회피하거나 무사안일로 흐른다. 때문에 「관료제」 혹은 「관료적」이라는 말은 비판적, 부정적 용어로 자주 사용된다. 비대하고 비능률적인 정부를 지칭하는 관료제의 병폐는 이제 사기업이나 노동조합 등의 조직에서도 나타나고 있다.<조재우 기자>
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