◎「개발 편향 삶의 질 악화」 우려 씻어/소외계층 고른 혜택 등 앞으로가 문제/재정취약 지방정부 「성장연합」 유혹/시민감시·정책결정 참여로 대처를지방자치의 궁극적 목적은 주민복리 증진에 있다. 지방정부는 이러한 목적을 달성하기 위해 한편으로는 지역성장을 위한 개발정책을, 다른 한편으로는 보다 공평한 사회 형성을 위한 복지정책을 균형있게 추진해야 한다.
지방정부의 정책방향이 개발위주인가 복지위주인가 하는 점에 대해서는 특별한 관심이 요구된다. 첫째 이유는 이들 정책의 효과가 사회계층별로 차별적으로 나타나기 때문이다. 자본주의 사회는 필연적으로 경제사회적으로 계층화되어 있다. 일반적으로 개발정책은 사회적 강자에게 보다 유리하고 복지정책은 사회적 약자에게 보다 유리한 효과를 가져온다. 모든 주민에게 고루 혜택을 줄 수 있도록 시행되어야 하는 지방정부의 정책은 개발·복지 양면에서 균형을 이루어야 한다.
예산이 어떻게 구성되어 있는가는 해당 지방자치단체가 추구하는 정책노력의 방향을 보여주는 중요한 지표다.
광역·기초자치단체별로 88년과 95년의 예산을 비교한 표에서 보는 바와 같이 광역단체는 주택·사회개발, 국토·도로관리, 보건환경기능의 비중이 크고 교육문화, 농수산개발, 지역경제, 교통기능은 중간순위를 차지한다. 사회복지는 그 비중이 가장 낮다. 기초단체는 일반행정의 비중이 가장 높다. 이를 제외했을 때는 기능별로 광역과 비슷한 모습을 보인다.
전체적으로 광역과 기초 공히 개발기능(지역경제, 국토·도로관리, 교통)의 비중이 크고 사회적 기능(환경·보건, 사회복지)의 비중은 상대적으로 작다. 이처럼 개발기능의 비중이 사회적 기능, 특히 사회복지기능의 비중보다 높은 우리나라 지방정부의 세출구조는 구미국가의 경우와 대조적이다.
그렇다면 민선단체장 취임 이후 95년 예산에 나타난 정책방향은 어떻게 변화했을까.
광역단체의 경우 보건환경비 지출이 비교적 크게 증가했고(5.9%) 주택·사회개발 지출(―8.9%) 및 국토·도로관리 지출의 비중(―3.4%)은 비교적 크게 감소했다. 나머지는 별 변화가 발견되지 않으며 특히 사회복지지출은 거의 변동이 없다.기초단체도 광역과 마찬가지로 보건환경비 지출이 비교적 크게 증가했고(8.3%) 국토·도로관리 지출(―7.0%) 및 주택·사회개발 지출의 비중(―4.0%)이 비교적 크게 감소했다. 사회복지지출의 비중은 역시 의미있는 변화가 없다.
요컨대 예산분석만으로 볼 때 복지정책은 약화하고 개발정책은 강화되리라는 우려가 민선자치 출범후 심각하게 나타나지는 않고 있다고 볼 수 있다. 그러나 예산분석만으로는 안심할 수 없다. 무엇보다 지자제 초기이므로 향후의 변화를 더 지켜보아야 할 것이고, 지방정부는 예산행위 외에 각종 인·허가, 규제행위등을 통해 개발을 부추기는 의사결정행태를 보일 수 있기 때문이다.
실제 민선단체장 취임후 지방정부의 정책방향에는 개발편향의 조짐이 나타나고 있다. 지방의 공직자와 유력자가 이른바 「성장연합」을 구성하게 되면 지방정부는 소외계층을 위한 복지정책보다는 상위계층에 유리한 개발편향적 정책을 구사할 가능성이 크다.
중산층과 기업인의 이익을 대변, 소외계층을 위한 복지정책을 명시적으로 거부하면서 미국 뉴욕시장을 세번씩 역임한 에드워드 카치 시장의 경우나, 지역지구제(ZONING)를 통해 빈곤계층이 정착하지 못하도록 조장하는 구미의 부유한 지자체들이 그 예다.
우리의 경우 일반적으로 지방정부의 재정상태가 극히 열악한 상태에 있으므로 자칫 「성장연합」의 형성에 따른 개발편향정책 추진과 소외계층의 이익보호 외면 현상은 더욱 심화할 수도 있다.
이에 대처하기 위해서는 지자체가 확고한 열의를 갖고 비예산상의 노력을 포함한 복지확대정책을 펴야 하는 것은 물론 중앙정부 예산중 복지예산 비중의 최소한 10%선까지의 확대, 개발정책편향에 대항하기 위한 시민사회의 「반성장연합」결성, 환경운동의 강화, 소외계층의 복지정책 결정과정 참여 확대가 절실하다.
<이승종 고려대 교수·행정학>
◎복지행정 흐름과 사례/돈 적게드는 사업 적극적/자원봉사·민간기업 지원 활용 등/일부 선심성 정책에 물의빚기도
민선자치 1년동안 지자체들은 경쟁적으로 주민복지를 위한 다양한 정책들을 내놓았다. 그중에는 성공적 사례들도 많다. 그러나 일부 단체장들의 선심성 복지정책은 커다란 사회적 물의를 빚기도 했다. 경기 성남시의 경우 4월 시장이 시예산중 3백억원을 장학기금으로 배정했다가 반발에 부딪쳐 규모를 축소해서 지급해야만 했던 것이 한 예다.
그간 지자체들이 시도한 복지정책의 경향은 4가지로 대별할 수 있다. 우선 특별한 예산 배정이 필요없는 복지사업에 매우 적극적이라는 점이다. 광주시가 7월부터 장애인의 자활과 사회참여를 돕기 위해 시내버스 정류장의 커피·음료자동판매기 사업권을 장애인협회에 주기로 한 것이 한 예다. 강원 속초시가 4월부터 생활보호자등 생활이 어려운 주민 1백50가구에 지역내 1천여평의 땅을 무료제공하고 공동작업을 통해 자활사업을 할 수 있도록 한 것도 이 범주에 속한다.
두번째는 자원봉사 활용 시도가 두드러졌다는 점이다. 부족한 복지예산의 보완과 주민참여 유도 차원에서 자치단체들은 자원봉사에 큰 관심을 가질 수밖에 없다. 경남도는 시·군 행정조직에 아예 자원봉사계를 만들기도 했으며 지자체들마다 앞다퉈 자원봉사센터를 설치해 인력 알선등을 하고 있다.
민간기업들의 지역복지사업 참여도 눈에 띈다. S그룹 계열사가 5월 대전에서 연 장애인 외출 동행 봉사활동, L사가 4월 수원시에서 혼인신고를 하고 결혼식을 올리지 못한 장애인부부 20명의 합동결혼식을 치러준 경우 등이다.
네번째는 지자체 차원의 복지 아이디어행정. 서울 광진구는 5월 관내 노인들에게 병·의원과 이·미용원 식당 목욕탕등을 이용할 때 요금의 절반을 할인해주는 노인복지카드를 발급했다. 경기도는 여성정책실을 신설해 여성복지 문제를 광역단체 차원에서 해결하기 위한 정책을 수립토록 하기도 했다.<하종오 기자>
◎문제점과 대안/10%미만 순수복지비 증액 시급/전문적인 공무원 확보 재량권 인정해야/정확한 실사·실질생계보장 등 노력 필요
국내 복지정책은 거의 중앙정부에 의해 수립되고 지역단위는 단순한 집행기능만을 해온 것이 사실이다. 국가 사회복지수준 자체가 예산·정책내용에서 열악한 수준이라 복지서비스의 비현실성, 비효율성을 드러낼 수밖에 없었다.
지자제 전면 실시는 사회복지적 측면에서 볼 때 곧 복지의 지역화를 의미한다. 자치단체장은 물론 지방의회는 주민들의 복지 증진을 최우선하는 행정을 펼치기 위해 관심과 투자를 높여야 한다. 이를 위해서는 다음과 같은 문제들이 해결되어야 할 것이다.
최우선적으로 복지재정의 확보다. 대부분의 자치단체는 재정자립도가 낮아 복지에 관심이 있어도 세출상 복지부문 지출비율이 낮을 수밖에 없었다. 또 재정자립도가 낮은 곳일수록 복지서비스의 수요는 커 자치단체간 복지 불균형도 심각하다. 따라서 전체 국고보조의 확대와 함께 자치단체의 복지수요와 재정능력에 따른 국고보조의 차등지원이 필요하다.
특히 재정확보와 관련해 중요한 것은 예산 항목에서 순수 복지사업비가 차지하는 비율이다. 서울시의 경우 각 자치구의 세출에서 사회복지비가 차지하는 비중은 전체예산의 약 30%인 것으로 되어있다. 그러나 복지사업비, 보건위생비, 공원녹지비 그리고 청소사업비까지 사회복지비로 구성돼있어 순수 복지사업비의 비율은 대부분의 자치구에서 실제 10% 미만에 그치고 있는 형편이다.
두번째는 사회복지 전달체계의 개선이다. 전문적 복지전달체계가 미비하기 때문에 지역사회 내의 다양한 복지욕구에 대한 전문적이고 자율적이며 탄력적인 대응이 어렵다. 정부조직에서도 복지부문 부서가 한직으로 인식돼 담당공무원들의 의욕 부족, 잦은 교체로 업무의 지속성 전문성이 약할 수밖에 없었다. 담당공무원이 바뀔 때마다 민간복지기관들은 이들을 이해시키고 교육시키는데 너무나 많은 애를 먹고 있다. 전문공무원 양성과 함께 중앙정부 차원에서는 사회복지청 신설, 지방정부는 사회복지사무소의 설치를 통해 통합적·체계적 복지전달체계를 구축해야 한다. 일본의 경우 공적연금, 의료보험등 사회보험 프로그램을 관장하는 사회보험청을 62년 후생성 외청으로 설치하고 그 지역기관으로 전국에 2백50여개소의 사회보험사무소를 설치했다. 또 저소득 소외계층 복지를 위해 전국에 1천1백89개의 복지사무소를 두고 있다.
세번째 지역사회조사 실시다. 자치단체가 제한된 예산으로 효율적 복지업무를 추진하기 위해서는 정확한 사회진단을 기초로 시행착오 없는 정책을 수립해야 한다. 주먹구구식 문제 분석이 아닌 과학적 사회조사과정을 거쳐 정확한 지역문제 및 주민 욕구를 파악, 체계적이고 타당성 있는 정책을 제시해야 하는 것이다. 이러한 면에서 올해 서울시가 복지현황조사를 위한 사업비로 20여억원을 책정한 것은 다행스런 발상의 전환이라 여겨진다.
네번째는 복지예산 수준의 제고다. 복지수혜 내용이 실질적 최저생계를 보장하기에 적절한 수준으로 상향조정돼야 한다. 서울시의 경우 저소득시민 월 최저생계비 기준이 15만8천원으로 되어있는데 이는 실질 생활비를 반영하지 못한 매우 비현실적인 것이다. 노령수당 월3만∼5만원 신설로 노후대책이 없는 노인들의 인간다운 생활을 보장할 수 있겠는가.
마지막으로 우수한 사회복지 전문가들의 확보와 그 재량권의 인정이다. 사회복지는 행정사무와는 달리 재활및 상담과 같은 전문적 배려를 요하는 부분이다. 미국의 대표적 복지프로그램의 하나인 일반부조 프로그램은 연방정부 지원 없이 순수하게 지방정부 차원에서 운영되는 유일한 공적부조 프로그램인데 지방정부의 담당공무원이 수혜자 결정의 재량권을 갖고 있다.
현재 국내에는 전국적으로 3천여명의 전문요원들이 주로 기초자치단체에서 사회복지업무를 맡고 있으나 재량권은 거의 없이 정해진 일을 집행만 하는 차원에 머물러 실제 전문성을 발휘할 수 있는 기회를 얻지 못하고 있다. 현장 지역주민의 욕구가 반영되는 복지정책의 추진이 어려울 수밖에 없는 현실인 것이다.<정무성 서울신학대 교수·사회복지학>
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