인재가 차고 넘칠 수는 없다. 제한된 인적 자원을 적재적소에 배치하는 것이 얼마나 중요한지를 문재인 정부를 보며 새삼 느끼고 있다. 우리 사회가 언제부터 중앙권력을 중시하는 집권적이고 관료우위인 사회로 이행했는가에 대해서는 학자들마다 의견이 다르지만, 대체로 조선시대 이후라고 볼 수 있다. 고려의 과거제도 및 음서제도, 그리고 조선의 중앙관료를 선발하는 과거제도를 거치면서, ‘사람은 나서 서울로 가야 한다’는 중앙중심 사고방식과 제도의 틀이 짜였다.
그러나 선진국 치고 지방자치가 활발하지 않은 나라가 없고 여기서는 지방 경쟁력이 국가발전의 원동력이란 점도 명백하다. 물론 지방과 중앙의 관계는 나라마다 달라 정형화할 수는 없다.
4차 산업혁명에 따른 패러다임 전환은 정치 경제 사회 환경 등 각 분야에서 거시적 변화를 부르며, 정부에 새로운 난제를 겪게 하는 압력으로 작용한다. 글로벌 차원의 공통 과제와 함께 고령화와 저출산, 안보 및 지정학적 특성에 따른 주변국과의 관계, 지역과의 상생 등 특수상황에서 비롯한 문제를 다뤄야 할 이중적 압박이다.
이 모든 문제를 정부, 그것도 중앙정부가 집중된 권한과 기능을 토대로 해결해 나가는 시스템이 지속 가능할까. 시장과 시민사회, 그리고 자치단체 역량이 현저히 부족한 국가에서는 당분간 선택이 제한될 수밖에 없다. 하지만 민주화의 진전과 경제 발전, 지방분권화로 우리도 이제는 중앙정부가 민간과 지방, 시민사회와 수평적 협력을 통해 문제를 해결하는 방식이 최선의 전략이 되어가고 있다.
그럼에도 역대 정부, 특히 보수 정부의 지방분권 조치는 지방분권의 본질에 대한 성찰이 부족한 상태에서 행ㆍ재정 권한의 사무 배분 수준에서 진행된 측면이 강하다. 이제는 변화하는 환경에 효과적으로 대응하기 위해 국가 역할의 근본적 변화에 대한 실효적이고 방향성을 갖춘 큰 틀의 논의 속에서 지방분권 문제에 접근해야 한다.
전체 인구 5,100만 명 중 약 80%가 50만 이상 도시인 22개 지방자치단체에 주소를 두고 있다. 그러나 법률 체계상 지방의 행ㆍ재정 권한이 시도-시군구 체계로 돼있어 인구 3만~4만 명 시ㆍ군이나 인구 수십만 명 시ㆍ군의 행ㆍ재정 권한에 큰 차이가 없다. 사람에 대한 분권이 아닌 땅에 대한 분권이어서, 불필요한 건물과 도로가 생기고, 행ㆍ재정적으로 과수요와 과부족이 빚어진다.
세계 주요국은 이미 메트로네이션(Metronation) 또는 메가폴리스(Megapolis), 심지어 코스모폴리스(Cosmopolis) 전략을 택하고 있다. 대도시로의 인구 이동과 지방 소멸은 세계적 현상이다. 반면 유엔과 경제협력개발기구(OECD)는 압축도시 또는 축소도시로의 패러다임 전환을 요구하고 있다. 단순히 권력 분산의 관점이 아닌 미래 한국사회를 위해 대도시 전략과 축소도시 전략 모두 필요하며 이를 위한 중앙정부의 분권형 정부조직 개편은 필수적이다.
임승빈 한국지방자치학회장ㆍ명지대 행정학과 교수
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