언론ㆍ전문가 그룹 9개월 공동작업
통계청ㆍ정부부처 지표 등 활용
사분면 분석 국내 최초로 도입
지자체의 경쟁력 제고 계기로
2017 전국 지방자치단체 평가는 다음 세 가지 특징이 있다. 첫째, 언론과 전문가 그룹이 약 8개월에 걸쳐 공동작업을 했다. 둘째, 언론사가 객관성과 공정성 확보를 위해 상당한 규모의 자체 예산을 설문조사와 연구비에 투입했다. 셋째, 행정서비스와 재정력을 각각 X축, Y축으로 설정해 4사분면 좌표에 찍어봤다. 이는 국내에서 처음 시도한 방법론으로, 지자체의 상대적 위치를 확인해 향후 경쟁력 제고에 도움을 주기 위해서다.
즉, 이번 평가의 목적은 단순히 순위를 내는 게 아니라 지자체의 이동선(자기추세선) 방향이 경쟁력 강화로 가고 있는지, 혹은 경쟁력 약화로 가고 있는지 자기검증에 도움을 주려는 데 있다. 이는 일본 지방자치단체 평가에서 가장 권위를 인정받는 니혼게이자이(日經)신문이 활용하는 방법론이다. 활용지표에는 다소 차이가 있으나 기본 목적은 같다.
지자체를 경영조직으로 본다면 경쟁력을 결정하는 양 축은 행정서비스와 재정력이다. 둘 중 하나만 좋거나 나빠도 곤란하다. 재정력이 나쁜 상태에서 행정서비스를 늘린다면 빚을 지는 길이고, 재정력이 좋은 데도 행정서비스가 나쁘다면 무능하다고 할 수 있다. 재정력을 키워나가는 노력과 함께 그 수준에 걸맞은 정책을 시의적절히 펴나가는 게 지자체의 이상적인 자세다. 이런 점에서 이번 평가는 각 지자체의 양 축을 객관적으로 점검해 현주소를 파악하고 문제점을 고쳐나가는 첫 걸음이 될 것이다.
행정서비스 측정지표는 해당 영역별 대표성과 통계자료의 확보 가능성을 기준으로 선정했다. 서비스 영역별로 인프라(ability) 지표와 경쟁력(capability) 지표로 나눠 측정하고자 했다. 측정지표별 자료는 통계청이 제공하는 ‘국가통계포털’(kosis.kr)을 주로 활용했다. 예산 관련 자료는 행정자치부가 제공하는 지방재정통합공개시스템인 ‘지방재정 365’(lofin.moi.go.kr)에서 최근 2~3년간 기능별 세출 예산의 평균비중을 기준으로 삼았다. 통계청 자료가 없는 지표에 대해서는 다른 정부부처 자료나 평가결과를 활용했다.
순위 평가방법은 데이터 속성 상 명목척도, 순서척도, 등간척도, 비율척도 등으로 나눌 수 있다. 하지만 각종 통계자료에 척도 자체가 섞여 있어 어떤 방법론도 완벽할 수는 없다. 더욱이 이들 통계자료의 단위와 범위가 달라서 자료를 표준화하는 과정에서 연구진 사이에 많은 논쟁이 있었다. 그 결과 모든 지표가 하나의 척도화가 안 되는 만큼 측정값 표준화로 지표별 하위지표를 통합해 순위를 도출하는 평가방식을 적용했다． 이는 일반적으로 대학에서 상대평가로 학생들에게 학점을 부여하는 방식，그리고 행정자치부에서 지방자치단체를 평가하는 방식과 유사한 것으로 일반적인 인덱스 도출 방식을 적용했다는 점을 밝혀둔다.
임승빈 평가단장(한국지방자치학회장ㆍ명지대 행정학과 교수)
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