“대한민국은 지방분권국가” 선언... ‘지자체’를 ‘지방정부’로 명칭 변경

#文대통령 “지방분권, 개헌 핵심”
인구ㆍ경제 등 수도권 집중 분산
국토균형발전 정책의 연장선상

#지방정부에 행정권ㆍ재정권 강화
조례 제정 등 권한 이양 받아
주민발안ㆍ소환ㆍ투표제도 도입
지방정부 감시와 견제 가능케

#국가자치분권회의 신설해 소통
의장인 대통령, 시ㆍ도지사 만나
지방자치ㆍ균형발전 사항 결정
청와대 조국 민정수석이 21일 오전 춘추관 대브리핑실에서 문재인 대통령이 발의할 개헌안 중 '지방분권'과 '경제부분'을 설명하고 있다. 고영권 기자

청와대가 21일 공개한 대통령 개헌안에는 지방분권과 지방자치를 대폭 강화하는 내용이 대거 포함됐다. 중앙집권형 국가체제 패러다임을 지방분권형으로 전환하겠다는 의도다. 다만 지방정부에 대한 불신을 감안해 주민소환제 등의 조항을 더해 균형과 견제를 가능토록 했다.

조국 청와대 민정수석은 이날 지방정부의 자치입법권ㆍ행정권ㆍ재정권을 강화하는 내용의 대통령 개헌안을 발표했다. 조 수석은 “지방분권 강화는 서울 대 지방, 효율 대 형평의 문제가 아니다”라며 “서울과 수도권의 부담 가중은 궁극적으로 국가소멸로 이어질 것”이라고 강조했다. 수도권은 갈수록 비대해지고 지방은 낙후되는 상황에서 상생과 균형을 모색해야 한다는 뜻이다.

우선 중앙정부에 집중된 권한을 분산하기 위해 헌법 총강에 “대한민국은 지방분권국가를 지향한다”는 조항을 추가했다. 선언적으로라도 지방분권을 지향한다는 내용을 담아 정부 정책과 국회 입법에 영향을 미치게 하겠다는 것이다. 또 지방자치단체는 ‘지방정부’로 용어를 바꾸고, 지방자치단체 집행기관은 ‘지방행정부’로 명칭을 변경했다. 지방의회와 지방행정부의 조직 구성과 운영에 대한 내용도 지방정부가 정할 수 있도록 했다.

중앙정부의 권한도 대폭 이양했다. 현행 헌법상 지방정부의 조례는 ‘법령의 범위 안에서’ 제정하게 돼 있는데, 이를 ‘법률에 위반되지 않는 범위에서’로 확장했다. 법률을 위반하지 않을 경우 유연하게 필요한 조례를 정하도록 한 것이다. 다만 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 사항은 제한을 뒀다.

지방세 조례주의도 신설했다. 지방정부가 법률에 위반하지 않는 범위에서 자치세의 종목, 세율, 징수방법 등을 정하도록 한 것이다. 또 자치사무 수행에 필요한 경비는 지방정부가 부담하되, 국가나 다른 지방정부가 위임한 사무는 국가나 그 지방정부가 부담하는 규정을 신설했다. 박근혜 정부 때 중앙정부가 보육정책인 누리과정을 시행했지만 지방정부에 재원을 조달하게 해 중앙-지방정부 간 갈등이 반복된 것과 같은 상황을 막기 위해서다.

개헌안에는 주민발안제ㆍ주민투표제ㆍ주민소환제도 포함됐다. 지방정부 운영에 직접민주주의 요소를 도입해 지방정부를 감시ㆍ견제토록 한 것이다. 이를 위해 헌법에 지방정부의 자치권이 주민으로부터 나온다는 점도 명시했다. 중앙과 지방의 소통은 국가자치분권회의가 담당한다. 자치분권회의 의장은 대통령이, 부의장은 국무총리가 맡는다. 사실상 대통령과 시ㆍ도지사 간 정례회의인 ‘제2국무회의’를 신설한 것이다. 대통령과 각 지방정부 수장들이 모여 지방자치ㆍ균형발전에 관한 중요 사항을 결정하겠다는 것이다.

지방자치와 관련된 법률안에 대해서는 국회의장이 지방정부에 그 법률안을 통보하고 지방정부가 의견을 제시할 수 있게 했다. 입법과정에 지방의 의견이 반영되도록 한 것이다. 또 지방분권을 신속히 이루기 위해 지방분권과 관련된 개정안은 공포한 날부터 적용되도록 하는 규정도 마련했다.

문재인 대통령은 그동안 이번 개헌의 핵심으로 지방분권을 강조해 왔다. 지난 신년기자회견에서도 “개헌안은 국민이 지지할 최소분모를 찾아야 한다”며 “최소 분모 속에 지방분권은 너무나 당연하다”고 밝혔다. 국토 면적의 12%에 불과한 수도권에 인구ㆍ경제ㆍ문화 인프라가 집중된 현상을 해소하자는 건 참여정부 때 추진하던 국토균형발전 정책의 연장선상이기도 하다.

다만 청와대도 지방정부에 대한 국민의 불신을 두고 고심이 깊었다고 한다. 개헌안을 마련하기 위한 여론 수렴 과정에서 지방정부 권한 강화에 대한 반대 여론이 적지 않았기 때문이다. 이에 따라 청와대는 연방제 수준의 지방분권으로 가야 한다는 일각의 요구는 수용하지 않았다. 진성준 정무기획비서관은 “지방분권을 강화해야 하는 원칙적 방향에 대해서는 국민의 지지가 높았다”며 “지방자치를 확대하는 방향을 분명히 하면서 한계와 수준은 국민 합의에 맞게 법률로 규정하도록 했다”고 설명했다.

정지용 기자cdragon25@hankookilbo.com

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