청와대 조국 민정수석이 21일 오전 춘추관 대브리핑실에서 문재인 대통령이 발의할 개헌안 중 '지방분권'과 '경제부분'을 설명하고 있다. 연합뉴스

토지 공개념은 박정희 정권을 시작으로 역대 정부에서 여러 차례 정책 목표로 제기해왔다. 특히 부동산 가격이 폭등할 때면 어김없이 가격 억제 정책의 배경 논리로 등장했다는 지적이 나온다.

박정희 정권은 1978년 물가 억제를 위한 ‘8ㆍ8조치’에서 토지공개념위원회가 구성했다. 당시 신형식 건설부 장관은 “토지의 사유 개념을 시정돼야 한다”며 “토지의 공개념에 입각한 각종 토지정책을 입안하겠다”고 밝혔지만 구체적 제도화로는 이어지지 않았다.

본격적으로 제도화된 때는 ‘6월 항쟁’ 이후 민주화 바람과 함께 부동산 투기 바람이 불었던 1980년대 말이다. 1988년 전국 땅값 상승률은 1970년 이후 가장 많이 오른 27%를 기록했고 이듬해 또다시 32%나 급등했다. 상황이 이렇자 노태우 정부는 1989년 ‘토지공개념 3법’이라고 불리는 토지초과이득세, 개발이익환수제, 택지소유상한제를 신설했다. 가구당 661.15㎡(200평)를 초과하는 택지를 취득하려는 개인과 법인은 시장ㆍ군수 등에게 허가를 받거나 신고를 하도록 했고 자신의 노력과 관계없이 주변 요인으로 지가가 상승하면 그만큼의 불로소득을 세금으로 환수했다. 개발이익으로 얻은 이익도 국가가 환수했다. 당시 정부는 이 법 시행 후 8년 간 택지초과소유부담금으로 1조6,700억원을 걷었다. 하지만 이 법률은 모두 헌법불합치나 위헌 판정을 받아 폐기됐다.

이후 외환위기로 인해 부동산 경기가 크게 위축됐던 김영삼ㆍ김대중 정부 시절에는 토지공개념과 관련해 특별한 논의가 없었다가 노무현 정부 들어 부동산 광풍을 잡기 위해 다시 토지공개념이 나타났다. 종합부동산세와 재건축 초과이익환수제 등은 토지공개념에 뿌리를 둔 제도로 꼽힌다. 그래서 이번 개헌안에 토지공개념이 포함된 것을 두고 재건축 초과이익환수제에 대한 헌법소원 심리가 진행 중인 상황에서 ‘방어막’ 성격을 띠고 있다는 분석도 나온다.

해외에서는 많은 국가들이 ‘시장친화적 토지공개념’이라고 할 수 있는 ‘토지공공임대제’를 시행하고 있다. 대표적인 국가들이 싱가포르와 홍콩이다. 이 두 국가는 나라 전체에 ‘토지공공임대제’를 도입해 운영해왔다. 영국과 호주, 미국은 일부 도시를 토지공공임대제의 원리로 개발했다.

네덜란드, 스웨덴, 핀란드, 이스라엘은 토지공개념을 국지적으로 적용 중이다. 특히 핀란드는 가장 성공적으로 토지공공임대제를 정착시킨 국가로 꼽힌다. 핀란드 헬싱키 토지의 60%는 헬싱키 시정부 소유며 임대료가 시 1년 예산의 15%에 달한다. 핀란드에서 모든 공공토지는 공공토지임대법의 적용을 받는다. 주거용지는 짧으면 30년, 길면 100년을 임대하고, 농업용지는 최장 15년이다. 김기중기자 k2j@hankookilbo.com

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